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乾隆初年，有人建议将幕友编入国家正式官僚机构，给供职于督、抚幕中的幕友授七品衔，藩司、臬司的幕友授八品衔，府、州、县的幕友授九品衔，以后的幕友是由中央政府任命还是仍由地方官员自行聘请则未涉及。但是，这一建议从未付诸实施，原因在于，授予幕友的品级太低，从幕友相对于幕主的关系上看，会降低幕友的地位，同时幕友在薪水方面会蒙受重大损失。[90]幕府制度还是坚强有力的，是以保护幕友的既得利益，遏制这一使他们变成政府雇员的企图。
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朝廷清楚地知道，它试图推行的那些限制在许多情况下是得不到遵行的。乾隆四十一年（1776），朝廷公开承认，禁止从本省聘用幕友和幕友任期五年的限制已是“有名无实”。同时，每年年终向吏部呈报所有幕友情况的做法亦已名存实亡。代之而起的，是朝廷几乎是恳求各级官员以双倍的努力禁止幕友们朋比为奸、营私舞弊。[91]
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尽管幕友在政府机器的运转方面发挥了必要的作用，尽管从其扮演的道德顾问的角色来看，他们是在维护政府，但是他们首先忠于的却是给他们支付薪水的幕主，他们的首要目的，是使幕主能够履行其职责而不致受到朝廷的处分。幕府是各级官员的家外之家，因而，朝廷害怕它成为又一个盘剥吞蚀的渊薮。朝廷曾发现基于家庭方面的考虑有必要对官员们予以限制，现在又发现基于幕府方面的考虑也有必要对他们予以限制。
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在任何存在着刻板僵化的或官方组织的特定社会环境中，人们都会本能地建立起一种非官方的组织与之并存以便开展工作。[92]这种非官方的组织依靠的是人际关系、其成员的品性和它高度的灵活性。在清代政治体制下，有着一整套详细的规章制度和等级制度的官僚政治体制是官方组织，而强调人际关系和专门能力、不受刻板僵化的政府组织制约并由官员个人的私人友谊结成的幕府制度，是非官方组织。要使政府机器得以运转，二者需要互相依赖，缺一不可。
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在和平稳定时期，清政府的官方组织机构是能够起到必要的领导作用的，是能够约束非官方组织的。皇帝和官僚之间固有的紧张关系，尽管通过“儒学的帝国化”大大缓和，但仍旧是一种产生矛盾的力量；社会和政府之间的媒介——这种媒介曾经使士大夫阶层成为真正的杰出人物——依旧有活力。[93]社会的目标和价值观念仍旧是儒家的，幕友仍旧是官场的附庸，他们并没有什么打算来改变这一制度或由自己充当领导角色。然而，到了19世纪中期，现行社会制度受到猛烈的冲击，外国的入侵导致了新的两极分化：皇帝与官僚之间的紧张关系被中西之间的紧张关系所掩盖。君臣携手并肩，联合了起来对付外来的威胁，但是现实形势已经超出现行制度之外，那群官僚政治体制中的杰出人物们已经失去了领导能力——即发明力和创造力。[94]那些少数仍可被看作是领袖人物的有远见的中国政治家于是转向幕府制度，它的非官方性和灵活性使他们得以根据自己的主张去尝试着对付西方。那些有发明力创造力、能使中国承受内乱外患冲击的人，被吸引进幕府制度之中，但是，由于严峻的局势提供了新的机会，他们中许多人又脱离了仅仅做幕友的小天地，升迁到掌握实际领导权的王国。中国正在被迫改变自己，在这个变化进程中，幕府制度的规模得到了扩大，重要性得到了提高。
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[1]《辞海》（台北：中华书局，1959），上，第183, 202页；全增祐：《清代幕僚制度论》，载《思想与时代月刊》第31期，第29页。日文词“Bakufu”也是用这两个字，指幕府时代将军的军人政府。日本幕府和中国幕府的主要区别在于，前者基本保持军事性质，是军事中央集权的工具，而后者不仅有军事性质，还有民政性质，而且是地方性的。见C.D.托特曼：《控制幕府权力的斗争》，载《日本论文集》，第一卷，第42—88页。
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[2]1963年11月21日就该词与加利福尼亚大学陈世骧教授进行了讨论。
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[3]司马迁：《史记》（北京：中华书局，1959），第5册，第81卷，第2449页；全增祐：《清代幕府制度论》，《思想与时代月刊》，第31期，第29页。代雁门即今山西北部雁门县。
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[4]司马迁：《史记》，第81卷，第2449页；全增祐前引文，第29页。
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[5]《后汉书·班固传》（应为《班彪传》——译者），卷70，上，页7，载《二十四史》（上海：同文书局，1884）；《辞海》（台北）上，第1032页。
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[6]理雅各译：《儒家经典著作》，Ⅱ，第197页。（《孟子·公子丑章句上》第四章）
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[7]司马迁：《史记》，第5册，卷85《吕不韦列传》，第2510页；第6册，卷104《田叔列传》，第2780页；全增祐前引文，第29页。
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[8]《后汉书·王堂传》，卷61，第12页；张纯明：《清代的幕制》，载《岭南学报》，Ⅸ，第2期，第30页。
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[9]这里所谓地方官员，包括从督抚到县令和级地方官僚。在汉代，幕府专用于部级和州级。到宋代，幕府制度则包括县级和县级以下。军事幕府也是这样，在宋代，某些低级军官（如防御使）也有幕府。全增祐前引文，第29—30页；张纯明前引文，第30、31—32页；薛福成：《叙曾文正公幕府》，载左舜生辑：《中国近百年史资料初编》，第134页。
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[10]张纯明前引文，第32页。
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[11]全增祐前引文，第29页。
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[12]张纯明前引文，第30页。
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[13] 《中国人名大词典》（台北：商务印书馆，1962），第988页。
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[14]张纯明前引文，第31页。引自曹彦约《昌谷集》。
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[15]同上书，第32页。
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[16]张纯明前引文，第32页。
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[17]W.T.德巴里：《亲儒的重新评价》，载A.F.赖特编：《中国思想研究》，第90页。
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[18]理雅各译：《儒家经典著作》，Ⅰ，第150页。（《论语·为政》）
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[19]翟理思：《古今姓氏族谱》，Ⅰ，第279页。
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[20]同上书，Ⅱ，第761页。
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