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倘若没有县衙当中的那些书吏与差役，清帝国的统治便无法正常地运转。书吏与差役们在知县（知县乃是清帝国规模庞大的官僚序列中品级最低的正印官）的直接领导下，从事着下列这些最基本但非常关键的工作，例如文书案卷的起草、誊抄和归档，清丈田地后的造册，田宅交易的登记，接收状纸并转呈给知县，官府文告的张贴，执照与许可的颁发，与上级衙门的文书沟通，以及其他一切与县衙日常事务相关的事项。除了落实上述行政职责，作为贯彻朝廷权威的最重要机制之一，书吏与差役们还在下列领域发挥着重要作用，例如缉捕、关押人犯，维持地方治安，以及征收税赋。从上述情形来看，正如人们常说的那样，衙门吏役“为官之爪牙”。
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尽管地方衙门中的吏役们在清帝国的行政事务中所扮演的角色极为重要，但清代的官员们对这些人持公然蔑视的态度。地方衙门中的书吏和差役们普遍被贬作最为奸诈狡猾与贪得无厌的恶棍，而这与县级以上官员们自称的那种道德风范与正直品性形成了强烈的对比。正如19世纪的一位评论者有感而发的那样，“今天下之患，独在胥吏”，“吏之骄横，与官长同。缙绅士大夫，俛首屈志，以顺从其所欲。小民之受其渔夺者，无所控诉，而转死于沟壑”。(6)
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官场当中对衙门书吏和差役们的这种憎恶，当然并非直到清代才出现的新现象。早在宋朝（960—1279）之时，官员们便经常对书吏和差役们表现出一种敌意。一方面，这种敌意本身深植于那一时代的意识形态变化与社会转型之中。另一方面，在唐代之后各中央王朝以迄清末的那段时间（960—1911）里，随着皇权的持续巩固和日益集中，对县级行政人员产生了相较于以往而言更大的需求。但是，官职的获得，变得越来越与个人在科举考试中的脱颖而出息息相关，同时也与那种由科举考试所营造的“精英士人文化”密不可分。即便是在北宋时期（960—1127），也没有任何书吏或差役会被看作是官，因为“官”这个词通常指的是那些由朝廷正式任命的人员。书吏和差役们只是当地被雇来在县衙中从事一些特定工作的办事人手，故而在他们获得这份工作之前，并不要求其拥有一段曾受过科考教育之洗礼的经历。由此造成的结果是，官员与衙门吏役之间在社会地位方面形成了一道裂痕的同时，又发展出另一道专业方面的裂痕，而后者在中华帝国往后的岁月中将呈现出不断扩大的趋势。(7)
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上述这道裂痕的出现，与“理学”正统观念在宋代的形成紧密相关，而中华帝国晚期的社会政治秩序正是建立在这一学派的思想基础之上。按照理学的观点，政治权力乃是“君子”方可拥有的特权，而这些人担任官职所需的个人素养与道德品质，则是由朝廷以向其授予某个职官品级的形式予以承认。相较而言，书吏和差役只是有一技之长的行家里手而已，像他们这样的具体行政事务承办者，其价值仅在于其所掌握的那些狭义上的“技艺”。实际上，正是吏役们的这种实用性功能及其所掌握的那些狭隘的技能，使得他们没有资格担任高阶的官职。(8)由于他们缺乏从儒家经典当中广泛获得文字素养方面的训练，以致未能为其中所蕴含的那些正统的社会价值观与政治伦理所熏陶，衙门吏役被认为显然不适合行使官员所拥有的那些权力。衙门吏役在正统观念中被视作“小人”。于是，他们在衙门当中所从事的工作，也因此被与那些在社会当中为人们瞧不起的卑贱工作形式联系在了一起。在社会大众的观念里面，只有那些生活极度穷困潦倒之辈，或者那些希望通过接近官府权力以实现其不良居心的败德之人，才会愿意投充吏役从事这些卑贱的工作。
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诸如此类的态度，既植根于意识形态、教育背景和社会身份上的差距，又由于行政依赖性和行政控制的那些实际操作问题而变得更加复杂。虽然书吏与差役们通常被人们鄙视为唯利是图的贪墨之辈，但生活在中华帝国晚期的评论者们承认，吏役们所拥有的专业技能及其对当地情况、习俗和百姓们的熟悉，对于维持地方行政运转而言至关重要。无论是从社会方面还是制度上来讲，衙门吏役与有品秩的官员们之间的那些分界线都已被牢牢地建立起来，于是问题就变成了如何维持对这些“衙蠹”的控制，以及怎样使他们那种由于在行政架构中占据了功能性位置而获得的影响力最小化。
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在此方面的第一道防线，就是对在衙门当中任何特定的房或者整个衙门里面工作的吏役总人数进行限制。在北宋王朝最后的那几十年里，中央政府曾就此规定了严格的经制吏役额数，并对衙门吏役的服役期限加以限制。书吏与差役们并非由朝廷任命，故而他们并不受制于那套适用于职官考评、惩戒和奖掖的控制体系。于是，对衙门吏役实际加以监管和训诫的责任，就直接落到了知县们的头上，知县个人将要为其所在衙门中这些所雇办事人手的任何劣行承担责任。对朝廷规定的各衙门经制吏役额数，以及知县个人所具有的权威的依赖，就成了中国帝制时期后来那套用成文法律加以规定的控制体系的重要特征。
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但这一控制体系自其创设之初就无法正常运转。北宋时期王安石在11世纪时的变法，虽然在很多方面皆归于失败，却通过在国家行政的范围内规定了为数更多的任务，从而大大增加了县级政府的工作量。因而，当北宋朝廷在为落实关于衙门经制吏役额数的法令规定而念兹在兹之时，县级政府的实际工作需求，正在迫使知县们雇用远超朝廷所明文规定的衙门经制吏役额数的办事人手。(9)在随后的数百年间，这种存在于衙门经制吏役之法定额数和实际所需人手数量之间的差距，更是由于人口滋长、帝国社会经济复杂性的加剧、地方行政单位总数量相对于人口总数的比例不断下降，以及衙门吏役不断地将许多原先由地方社区完成的行政职责收归己手，而变得日益恶化。(10)由此造成的后果是，不仅知县那种本就令人怀疑的能够有效控制其手下吏役的能力变得更加脆弱，而且，对很多行政运作过程的实质性控制，逐渐落入那些违反朝廷所颁法令的明文规定而进入衙门工作的非经制吏役的手中。
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如果说上述这种事态让朝堂上的官员们为之忧心忡忡的话，那么书吏和差役们维持自身生计的那种方式则更是让这种担忧雪上加霜。由于朝廷只为这些衙门吏役提供少得可怜的补贴甚至根本就不向这些人支付酬劳，自南宋以降，这些人就依赖于从任何与衙门打交道的人们那里收取各种无处不在的惯例性费用（陋规、规费）过活，而不管对方是否自愿提供这些费用。这种为官方所禁止的做法，正是书吏和差役们那种贪腐成性与唯利是图的恶名之得来的首要缘由。正如19世纪的官员何耿绳在描述衙门吏役的形象时所说的那样：“此辈止知为利，不知感恩，官宽则纵欲而行，官严则畏威而止。”(11)何耿绳提醒清帝国的同僚们须对衙门吏役采取最严厉的控制措施，以保护皇帝的子民们免受这些国家的办事人手的盘剥勒索。他的此番告诫绝非乖僻之见，在清代各级政府的官员当中，我们也经常可以听到与此相类似的声音。尽管书吏与差役们被承认是官府行政运作所必需的办事人手，但他们作为个人无疑一直被认为是腐败无度的，并且无论在制度上还是意识形态上都被排斥在正式官员的范围之外。
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然而，到了18、19世纪，中华帝国日益变得与其行政制度草创之初时的情形大不相同。人口数量的增长和人口构成的多样化，商业活动的扩张，以及无论是经济制度还是税收制度均日益货币化，这一切都共同加重了各地县衙的日常行政工作负担，以至于那些关于衙门办事人手与行政经费的法律规定变得几乎完全不切实际。面对这种各方面均正在普遍发生变化而法律规定却一仍其旧的窘境，县衙只得通过不断增加对各种非正式手段的运用，以及雇用一些从法律上讲原本不应存在于衙门当中的非经制吏役，来维持其自身的运转。在此过程中，发展出了一套清朝中央政府对其不甚了解且仅仅只有很弱的控制力的地方行政制度。
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就书吏和差役们在清代地方行政中所起到的重要作用而言，我们先前对其知之甚少。尽管几乎每一种研究清代县级政府的学术论著都会简要地提及书吏和差役，但那些作品都倾向接受彼时的官员们和精英人士所撰的文献当中那种将此类人物描绘成一群自私自利、贪得无厌的小人的形象刻画。而在分享此类文献当中的那些成见和各种充满鄙夷之情的臆断时，我们往往也会像清朝中央政府那样，对那些在整个清代实际维系着地方政府运作的非正式做法视而不见。本书试图通过对19世纪时在巴县衙门当中工作的书吏和差役之人员构成情况及其日常工作的检视，来纠正上述成见。
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我用“制度（system）”一词来描述那些非正式的行政做法，乃是经过深思熟虑的。虽然那些非正式的行政做法是在正式法律制度之外发挥其作用，并常常直接违反了《大清律例》中的明文规定，但书吏和差役们却通过那些形成于其内部并加以奉行的规矩和程序，在条理性（organization）和理性化（rationalization）方面展示出一种明显的前后连贯。如同这一点所暗示的，我在这里所采用的研究进路，并非仅仅着眼于吏役们的这些非正式做法与朝廷所制定的那些成文规则之间的背离，而是还要将吏役们的这些非正式做法当作一种其各个内在组成部分在最大程度地协调运行的地方行政制度之构成内容加以审视。唯有超越那些正式的行政架构及其表达，我们才能真正看清这一地方行政制度。易言之，我在这里所关注的，并非地方政府应当如何运转，而是地方行政事务实际上是怎样运作的。而且，除了其在经验层面的学术价值，这种对衙门吏役的内部组织情况及其活动的细致研究，还能够开启一扇大门，使我们得以重新审视以往那些被用来分析中华帝国晚期的国家与社会之关系的概念性框架。
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第一节 学界以往的研究
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一 行政机构与官僚制
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近些年来，对清代行政的学术研究，通常都聚焦于当时法律所规定的组织架构之上，尤其是关注清帝国借以控制其官员的那些制度化手段，而往往忽略了其实际做法。即便有之，先前的研究成果也绝少有将其视线转移到知县及其法定职责这一层面之下，来审视地方行政运作当中那些相较而言不那么正式的方面，或者地方政府运行其间的那个更为广阔的社会背景。(12)这种研究模式的一个明显例外，乃是萧公权（Hsiao Kung－ch’uan）在1960年出版的英文专著《中国乡村：19世纪的帝国控制》（Rural China，Imperial Control in the Nineteenth Century）。该书针对清朝时期政府与地方社会之间的关系做了细致的研究。然而，正如其书名所表明的那样，萧公权所关注的是国家在乡村层级的那些控制机制。故而在相当大的程度上，萧公权并未对清代县级衙门给予充分的审视。直到在后来瞿同祖于1962年出版的英文专著《清代地方政府》（Local Government in China under the Ch’ing）当中，我们才有幸得以对清代县级衙门的内部情况有了全新的了解。
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瞿同祖的上述开创性工作，在此领域的学术研究当中是后人无法绕过的一个起点。不过，正是那些使得该著作在面世之后便成为一份突破性研究的特色，同时也构成了对其研究思路的束缚。利用从大量的中央政府文献、地方志、官箴书及州县与省级政府的官员们所撰写的个人回忆录中采撷而来的各种资料，瞿同祖力图为读者们提供关于整个清帝国境内的地方行政运作情况的全景式描摹。在这种学术尝试当中，他成功地为我们展示了一份包括清代地方政府之组织架构、相关的法律规定、实际做法与趣闻轶事在内的名副其实的概览图。但问题也正是出在这里。瞿同祖所做的这些描述涉及面太过广泛，以至于他所做的那些描述总体上适用于清代所有的地方政府，但具体来讲又不完全适用于当时任何一个特定的地方政府。
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瞿同祖上述著作的第二个同时也是更加值得注意的不足之处在于，除了该书中那些对细节的烦琐考证，其分析视角仍然停留于清代行政制度当中他所认为的各种功能紊乱（dysfunctional）及其在结构方面所展现出来的各种非理性（irrationalities）之上。虽然该书对书吏和差役都分别设置了专章加以讨论，但瞿同祖之所以关注这些人物，主要是为了说明清代行政机制的各方面缺陷是如何导致吏役们在行使其手中权力时发生腐败，以及这些人的此种腐败会给作为行政管理者的州县官的有效施政带来什么样的负面影响。职是之故，瞿同祖的这本著作既未能揭示清代地方政府中的书吏和差役们是如何在既有法律规定不足的情况下被加以组织起来开展工作的，也没有阐明由此造成那些非正式的运作方式是如何被联结在一起，进而形成一种起作用的地方行政制度。
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继萧公权、瞿同祖的上述专著之后出版的许多学术作品，也极大地增进了我们对清代地方政府的了解。(13)但这些研究成果对清代地方衙门吏役们所扮演的角色的关注程度可谓微乎其微。即便衙门吏役的身影有在这些学术作品当中出现，这些人通常也只是被看作一个只考虑自身私利的群体，被认为其贪腐行为使得他们身处与知县或当地社区或这二者的冲突之中。
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除了由于相关的一手文献匮乏，以往学术研究中对衙门吏役的漠视，其原因还可部分归结于人们很难将之纳入马克斯·韦伯（Max Weber）的那套概念体系当中，而后者对中国官僚行政研究的学术影响极为深远。就此而言，华璋（John R. Watt）对清代前期的知县和县衙的研究，可被视为其中的一个范例。(14)
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华璋的这本著作比瞿同祖的前述研究更进了一步，他着重突出了清代地方政府那些非正式的社会功能，而并非地方政府作为国家权力正式结构之组成部分的那种角色。根据华璋的分析，县衙是某种紧张关系的生长点，而这种紧张关系的一端是他所认为的朝向政治集权化与结构理性化的方向发展的长时段趋势，另一端则是导致地方权力多元化的各种社会压力。(15)华璋解释说，清政府在财政上的捉襟见肘，以及由此导致的地方行政对非正式财源的依赖，乃是造成出现此种紧张关系的重要成因。(16)正是由于这种依赖，县衙的财政运作保持着一种华璋所认为的非理性化（nonrational）、非官僚制化（nonbureaucratic）的特性，而这种特性使得地方行政的运作在经济方面仰赖地方社会，从而阻碍了前文提及的那种行政权威朝向集权化与理性化的方向发展的趋势。在论证上述这些观点的过程中，华璋的关注点始终聚焦在他称之为被裹挟在这两种相互竞争的发展过程之夹缝中的知县身上。(17)因此，他对衙门吏役的论述，仅限于将这些人视作一个特殊的地方性利益群体，关注他们是以哪些方式既影响到知县作为国家利益之代表的角色，又成了清代地方行政活动进一步理性化的绊脚石。(18)
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华璋对清代县衙实际上仰赖于非正式财源这一事实的强调，有力地说明了清代行政制度内部的诸多自相矛盾之处。但是，他将清初国家的那些中央集权化特征视为构成了一种朝着类似西方的那种官僚机构理性化之方向演变的长期趋势，则属于论断有误。更进一步，根据功能上的理性化唯有在中央政府所规定的正式行政制度发生结构性变化后才会发生这一预设，华璋推论说，财政支持方面的不足，导致了清代试图在国家行政与社会之间造就一种结构性分化的尝试不可避免地归于失败。(19)这或许是历史实情。但是在论证其观点的过程中，华璋忽略了这样一种可能性，亦即中华帝国晚期的情形与其说是代表了一个西化失败的典型例子，还不如说是代表了官僚政府的另一种可选模式。因此，华璋关于清代地方行政中那些非理性因素的描述，很少告诉我们中华帝国晚期这种独特的行政形式是怎样运行的，为何能支撑如此之久，或者它是如何回应清代后期在社会、政治和经济等方面所发生的各种变化的。
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导致出现上述问题的原因，至少可以部分归结为对韦伯的那套理论不加鉴别的运用。韦伯认为，现代官僚行政组织的特征，在于其既具有法定性（legal），同时又是理性的（rational）。(20)现代官僚行政组织之所以是理性的，是因为它的那些实用性行政职责是与具体的不同部门逐一对应，而各部门的功能又是被安置在一个彼此间界限明晰的权责等级制度之内。这样的一种制度同时还具有法定性，因为上述那种理性化乃是建立在通过正式的立法与法典编纂而形成的组织规则与程序规则之基础上，而现代官僚行政组织中的所有成员均可诉诸这些正式规则以寻求救济，同时也按照这些正式规则对他们以公务人员身份所从事的所有活动划定边界并加以评估。在此方面最为重要的一点是，官职及各种授予官职的行政方式，在法律上是被与任职者本身相分离的。与世袭官僚制不同的是，在一种兼具法定性与理性的官僚制当中，官职不能像私有财产那样被私人据为己有。官职不可被私人用来买卖、继承或者以其他方式加以处置。还有，此种官僚制当中的官员们，不能利用其职位而获得额外的利益，他们只可以从国家那里领取固定的薪俸作为其工作报酬。虽然表述得不是很明确，但当华璋论及国家行政体制当中的“正式结构”或者“理性化的官僚制化（rationalized bureaucratization）”时，他实际上指的就是上述这种官僚制的理想类型。
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虽然下面这点在前文中已被多次提及，但我仍然要不厌其烦地对其做进一步的强调。韦伯所描述的那种现代官僚制行政，仅仅只是一种理想类型（ideal type），就他对其所给出的那种定义而言，它从来就没有在任何历史阶段完全存在过。这种理想类型仅在一定程度上与某个特定地理时空当中的情况相吻合，而那就是韦伯眼中的欧洲——在很大程度上就是德国——在20世纪的发展历程。这两点均为将韦伯的那套理论用来分析非西方语境下的历史增添了很大的难度，当将其用来分析中国历史时更是如此。
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就上述问题而言，首先将遇到的困难是如何准确把握“官僚制（bureaucracy）”这一术语的含义。(21)如果这个术语是被用来指称一种以政府官员作为其基础进行统治的风格，或者将其作为一个指称这些政府官员的集合性名词，那么我们在本书中的讨论范围，就可以明确地限定在那些由朝廷通过科举考试选拔出来并任命的有品秩的官员。这部分行政人员的资格认定、官职委任、仕途升擢和惩戒程序，皆由成文法律予以正式规定。在清代的体制当中，这类群体当时是被用“官员”或“官”这样的词语加以称呼。
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但是，倘若我们将“官僚制”扩展理解为行政的一种形式或风格，则其界限范围就将变得不那么清晰了。就其实际扮演的那些功能性角色而言，衙门吏役无疑在征收税赋、维持治安、司法运作及公文书的日常传递等领域中充当着官僚制行政的组成部分之一。然而，一旦我们将书吏和差役们纳入官僚制的界定范围之内，大量的问题便将油然而生。
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