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根据孔子在《论语》中对道德型政府所做的经典阐述，在德政的氛围熏陶之下，平民百姓的行为将会更少为关于自身私利的算计所驱使，而是更多地受到当地官员及那些有教养的地方精英们的引导，就像风过之处草会弯腰那样。(536)在此类正面的影响下，普通百姓（良民）就会自我约束，不将那些鸡毛蒜皮的纠纷告上公堂，而是通过调解这种社会性矫正制度来加以解决。事实上，地方民众将此类细故纠纷告到衙门的那种举动，只能被按照以下两种方式进行解释，亦即要么当地的官员与社区领袖们未能做到以其身体力行的道德教化来影响与引导民众，要么他们的此类影响与引导作用正在被那些为害地方且贪腐成性的衙门吏役与讼棍们所颠覆。
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但是正如本书第六章所描述的那样，在晚清社会那种伴随着人口增长、社会分化与商业活动扩张性发展而不断加速的社会经济分化过程当中，地方上的民众完全有各种自己的充分理由到衙门打官司，而不是由于受到那些诡计多端的衙门吏役之诱骗才如此行事。而且，尽管当地的许多民众毫无疑问地会遭到衙门吏役需索案费的掠夺性行为之扰害，但是在大多数的情况下，地方衙门吏役收取案费的通常水平，要比清代官员与精英们笔下夸张描述的那些所收钱财数额少很多。清代官员与精英们针对吏役收取案费的行为加以夸张描述，其本身应当被视作一种试图以此来阻吓百姓不要再动辄到衙门打官司的努力。
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虽然地方精英们所做的各种旨在对衙门吏役收取规费的行为加以约束的努力在此过程中起到了重要的作用，但更根本的因素则在于地方衙门吏役们自身的各种生计利益。大部分的吏役并不是想通过敲诈勒索来让自己一夜暴富，而是想维持一种稳定的生活来源，以让自己能够过上像样的生活。在那些惯例所允许的限度之内，规费的收取被吏役们辩称说是必要、正当且公平的；只有超出这些限度而不合理地进行规费收取，而并非收取规费这种做法本身，才被吏役们认为构成了腐败。再一次地，那种通过在所准许的行为与不当的行为之间努力地重划界限而获得的非正式的正当性，既表现为案费收取数额之惯例性标准在地方上的成文化，又在知县们愿意就吏役们内部围绕待承办案件之分派而发生的各种争端进行裁决这一事实上得到了展示。
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将那些允许吏役收取的案费种类及数额予以成文化，这种做法即便只是建立在某个非正式的基础之上，也会对当地百姓利用衙门公堂的方式造成影响。由于所收取的案费数额相对而言并非高不可攀，且收取的案费数额正在逐渐被加以标准化，于是县衙公堂便为当地百姓提供了一种不受民间调解过程中所积欠的那些人情债影响的纠纷解决手段。而且，到了19世纪，许多社区逐渐在经济上发生两极分化，而士绅领袖们传统上所拥有的那种权威也正在逐渐受到侵蚀，故而县衙公堂的相对公正，便使得它成为一个更受地方民众欢迎的纠纷解决场所。
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在这里，或许有人会建议说，应当将地方衙门吏役向当地民众收取案费的做法看作一种功能性或权宜性的腐败方式。考虑到并不是谁都可以随意出入清代的县衙公堂，不妨将收取案费的行为看作是为民众利用一种稀缺性资源提供了渠道。案费收取行为的另一个重要功能则是，它为清代县衙提供了一种非常重要的收入来源，进而有助于为衙门的司法活动，以及其他政务事项提供财力支持。在上述这两层意义上，收取规费的做法乃是爱德华·范·罗伊（Edward van Roy）所说的“间隙性”（interstitial）制度的一个绝佳例证。所谓“间隙性制度”，是指从社会的各种间隙当中发展出来的、能够发挥其他方式都无法实现的各种功能的制度。(537)按照爱德华·范·罗伊的说法，此类制度之所以被一些人认为在本质上属于腐败，是因为在经济适应性组织行为与那些相对静止不变的价值观之间存在着差距，而在那些正经历着各种无处不在的变化的社会当中，经济适应性组织行为是被按照那些相对静止不变的价值观加以认知的。在他看来，通过凸显实践与主流价值观之间的分裂，腐败行为有助于我们对社会经济变迁的轨迹及那些后来出现的新规范加以识别。(538)
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虽然我赞同爱德华·范·罗伊将那些间隙性制度的成长视为反映社会经济变迁的一个指数的说法，但是他认为存在着一个一元化的主流价值观体系（经济适应性组织行为这种新实践便被认为背离了此种主流价值观体系）的观点则有待商榷。就像所有关于腐败的定义那样，“功能性腐败”这一概念暗示存在着一种关于何谓非腐败行为的标准，并进而使得由特定人群就何谓腐败做出的一种特殊定义被优先加以考虑。因此，爱德华·范·罗伊的上述观点，不仅无法看到对非腐败行为这一假定规范的“腐败的”偏离是如何全面与普遍，以及遮蔽了那些具有规范性特征的不当行为与肆意妄为的不当做法之间的重要区别，而且还掩盖了那些关于腐败的表述本身是通过何种方式服务于某个特定的社会政治目的。
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相较于那种通过对所谓“权宜性腐败（facilitative corruption）”与“堕落性腐败（corrupting corruption）”加以区分的方式来就腐败问题展开讨论的做法，另一种看起来更有帮助的学术处理方式是，将腐败一词本身及在实际历史情景当中被历史行动者们利用这一语词加以形容的那些行为进行相对化处理，进而重塑整个分析框架。尤其是，我们必须避免对任何规范加以优位对待，无论该规范是现下被我们自己所奉行的，还是在我们所观察的那个社会里面为当时占据统治地位的阶层所拥有的。尽管本书所描述的那些非正式行政措施与被制定为法律的正式规范之间存在着距离，但前者并不能被简单视作一种偏离正式法律规定的形式加以分析。个中的道理很简单，那就是在日常的实践领域，那些非正式的行政措施所构成的，并非对规范的一种偏离，而正是规范本身。我们与其追求对腐败下一个精确的分析性定义，还不如意识到正当行为与腐败行为之间的边界常常有着极强的渗透性，并且属于地方惯例而非官方法令的问题。我们还应当承认，腐败行为与正当行为之间的区别，经常被清代的人们在各种特定的情景与可利用的资源选项当中进行策略性利用。
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然而，无论我们是否将清代地方衙门吏役们的那些朝廷法令没有规定的做法视作腐败行为，终究都不如审视此类做法与清代国家的正式行政架构之间存在的那道罅隙更为要紧。作为一套非正式的办事程序，清代地方衙门吏役们的行事相对而言很少受到朝廷颁布的那些行政法的束缚，因此比正式制度更为灵活，进而能够更好地回应19世纪县级政府所承受的各种政务压力。例如，在19世纪上半叶，尽管清朝中央政府官员里面的改革派们不断强调执行政务者本身品性正直在施政过程当中的重要作用，并主张节约地方行政开支，但各地县衙却不得不大量利用超出经制吏役额数招募进来的那些书吏和差役，以满足当时各种由于人口快速增长与人口结构分化而不断加重的政务需求。(539)与此相类似的，规费的收取可以作为清代地方政府筹措行政运作经费的一种非正式手段，而且，这种做法并非诉诸直接向当地百姓征收赋税，而是从当时正在发展的商业经济中分一杯羹。
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并非让人难以置信的是，尽管正式官僚机构在清帝国基层的存在感显然出了名的弱，但这套由各种非正式措施构成的制度，至少部分有助于清政府管理整个帝国。不过，如果说这套法外运行的行政制度通过某些方式有助于维系大清帝国的统治的话，那么它同时也是一套不受清朝中央政府直接控制的制度。正是由于清朝中央政府对这套制度缺乏直接控制，才使得书吏和差役们首先将其在地方衙门当中的这份工作打造成一种具有可持续性的营生方式，并在某种程度上利用儒家话语中的修辞使这种生计保持相对稳定。而且，吏役们在此方面所取得的成功本身，反映出对非正式行政方式之依赖所造成的一种影响更为深远的后果，那就是清朝中央政府对地方行政资源的垄断正在遭到侵蚀，无论是从物质意义上还是象征意义上来讲皆是如此。相较于其他任何因素更明显的是，这种侵蚀使得地方社区的成员们能够获得这些资源，并进而利用它们对清帝国最底层的制度性装置与那些地方权力和权威之结构间的互动关系进行重新塑造。
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第三节 权力网络
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我在前面已经指出，由于前述那些做法具有非正式性与法外运行等特征，故而清代的县衙可被理解成一个其中发生着各种社会互动的场域。它既被当时文化所认可的那些人际联合模式所制约，又受到那些制度化的规则与规范的影响。就此点而言，那些非正式做法所造成的影响，并不仅仅限于县衙内部的各种活动，而且还延伸到县衙与当地社区之间的关系层面。在这里，那种将行政实践视作一个其中发生各种社会互动的场域的观念，再度被证明是有帮助的。
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在其主编的《官僚制与政治发展》（Bureaucracy and Political Development）一书的导论部分，政治学家约瑟夫·拉波兰巴拉（Joseph LaPolambara）强调，最低层级的行政人员在塑造大众对政府与国家的态度方面往往扮演着重要的角色。他认为，不管那些处于行政官僚等级顶层的官员们是如何对各种价值观，以及国家权威在意识形态方面的有效影响加以描述，对社会大众最直接的决定性影响，通常是由那些处于行政官僚等级最底层的行政人员所做出来的。(540)尽管拉波兰巴拉的上述观察主要针对的是社会大众在感知国家政权正当性时那些行政工作人员给前者所造成的影响，但这一结论也同样可以被用来描述各种行政机构与行政资源的可利用性及其在地方上的运用。
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无论那些关于仁慈家长式统治与仁政的理念是如何被清朝的官员们加以鼓吹，并借助宣讲圣谕的活动而在帝国全境内传播，对于绝大多数的皇帝子民而言，官府便意味着县衙当中的那些书吏和差役。毕竟，县衙的吏役们与当地社区的接触最为直接，也最为频繁。当地百姓只有在极少数的情况下才能见到知县本人，而他们与知县进行当面交流的机会更是少之又少。从这个意义上讲，帝国政府并非抽象美德的贮藏室与从高处向下辐射其影响力的道德权威，而是体现为衙门吏役这些知县的爪牙，他们负责征收赋税、缉捕人犯、递送传票、对田宅交易进行登记、张贴官府告示及在乡村地区进行各种调查。
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另一方面，衙门吏役的金钱利益和生计利益，与地方行政实践的那种非正式特征结合在了一起，再加上对吏役们的各种具体行为缺乏正式法令规定从外部加以控制，结果导致一些社会大众在与这些国家在地方上的代理人打交道时，存在着对自己与衙门吏役相熟这一优势及自己所具有的个人影响力加以利用的大量空间。正是这种可能性让清代的官员们感到为之不安。虽然清朝的官员们经常斥责上述情形将会颠覆家长式教谕的影响并破坏公德，但是此类言辞的潜台词则是那样做将会导致朝廷权威面临被稀释的危险。当代的学者们通常会对上述相互作用的方式予以承认，但是也往往会将它描述为不仅削弱了国家对基层社会的渗透，而且还阻碍了国家与社会之关系在中国帝制晚期的充分理性化。
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上述这两种推测都有可能是正确的。但更重要的一点是，清代吏役们的那些非正式做法，使县衙的行政活动变得不像是彰显皇权的臂膀（不论县衙的行政活动对当地百姓们是仁慈的，还是对社会大众构成了扰害，抑或对其漠不关心），而更像是一个不同的人们在其中进行议价交换的区域。这一区域将那些非正式的私下交易与吏役们作为国家在地方上的代理人所承担的各种正式功能结合在了一起。在本书的前面几章当中，我们已经看到此类交涉的许多例子，例如某人得到被招募进县衙承充吏役的机会，由差役们担任包税人，以及衙门吏役与地方社区之间的各种合作关系。除此之外，我们还可以将一些行政服务也归入此类，例如向商人、牙人、戏班、妓院与鸦片烟馆颁发执照或许可，对各种交易进行不实登记以规避缴纳税款，又或者利用自己与在衙门当中工作的某些吏役的个人联系，使自己可以得到有利对待或内部消息。
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在诸如此类的领域当中，清代县衙的行政活动，为当地民众提供了一种可被用来追求其各种个人利益的资源。这种资源的可获得性，则取决于地方衙门吏役自身的各种经济利益、他们对行政手段的控制，以及他们工作于其中的那一制度的法外运行特点。当然，在地方衙门吏役工作于其中的那一制度里面，有着相当多的权力滥用空间。但是正如我在前面已经指出的那样，此类滥用手中权力的行为，在某种程度上受制于地方衙门吏役自身希望这份生计能够保持长期稳定的需要，同时还被当地各种关于怎样才算一桩公平交易的观念所约束。就此而论，衙门吏役乃是一个在当地的各种权力、权威与影响力之间游走的特殊利益群体。他们也是那个由彼此既冲突又联合的衙门吏役、知县与地方士绅所构成的三角模式当中的重要参与者之一。
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首先，在维持所在县域内各项行政事务稳定运行这一点上，衙门吏役与知县的利益显然是一致的。如果说知县之所以期望行政事务能够稳定运行，乃是为了增进国家的利益与基于自身仕途的考虑的话，那么对那些希望保住自己手中饭碗的吏役们来说，维持行政事务稳定运行同样也非常重要。这种共同的利益，使得非正式行政实践所借助的各种手段成了知县们与吏役们之间的一种妥协。
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然而，尽管知县与吏役们之间经常相互合作，但他们的关系在某些方面天然存在冲突。例如，吏役们在承办诉讼案件过程中的经济利益，便经常会与知县希望尽量减少待审案件的数量的想法相冲突。在这个例子当中，与其他领域中的情形相似，对各种行政资源进行控制并加以利用的问题，乃是双方之间产生矛盾的最主要根源。我们业已在本书前面部分讨论过的许多例子当中看到，当新上任的巴县知县试图通过改变一些惯例性做法来加强自己对衙门内部事务运作的控制时，吏役们能够对知县的这种努力进行抵制。为了在此类冲突中强化自己的主导，知县们有许多种手段可以动用，其中最常用的是体罚这种赤裸裸的强制性权力。知县们为了减轻对吏役的依赖，还经常会自己出钱雇用长随与幕友，而这些人可以在专业技能方面与吏役们形成某种抗衡。不过在这个领域当中，最为重要的资源与支持力量，乃是知县与当地士绅们之间的关系。
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在地方层面的所有政治关系当中，知县们与当地士绅领袖们之间的关系在学术界被分析得最为透彻，以至于这种关系有时被描述成相当于地方权力及其影响之全部。此种看法在某种程度上是可以理解的。如果没有当地社区领袖们的配合，一名知县要想管理好其治境内数以十万计的民众，根本就希望渺茫。因此，衙门吏役被形容为知县的爪牙，而士绅领袖们则经常被称作知县的耳目。这种以人体感觉器官进行比喻的说法非常形象和贴切，因为如果说爪牙可被视作执行知县意志的工具的话，那么耳目这一说法，则意味着一种认为士绅领袖们所起到的作用远非纯粹只是工具性的共同看法。
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这种关系当中的合作，乃是植根于知县们与士绅领袖们共享的儒家正统价值观及建立在那些理念之上的权威结构。正如许多学者已经指出的那样，这种存在于社会政治等级结构，以及该结构的那些意识形态基础当中的相互投入，使得清政府能够以一种在现代早期的欧洲不可能实现的方式，来与地方精英们分享权威。在社会出身、教育背景、志趣爱好及那些被明确加以表达的价值观方面，相较于其与所在社区当中的其他群体（包括衙门吏役在内）而言，知县们与士绅们彼此之间有着更多的共同之处。
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尽管知县们与当地士绅领袖们在许多方面都很相似，但他们各自的利益及在追求这些利益的过程中所使用的手段却并不总是一致的。如果说士绅领袖们对地方事务的介入经常被看成是给予县衙以支持协助的一种重要来源，那么这种介入同样也经常会被知县们及其上级官员认为是对官府事务的横加干预与多管闲事。这在19世纪后半叶尤其如此。当时，士绅中的积极分子开始填补正在逐渐走向衰弱的清朝中央政府在地方管理上的各种空隙，并对各种可用的新资源与正在不断变化的时局加以利用。他们所做的这一切，乃是为了提升自己在地方事务当中的影响力。在此过程中，衙门吏役再次扮演着重要的角色。
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从衙门吏役的行为及其金钱利益会对地方士绅们的权威造成妨碍或颠覆这一层意义上讲，这两个群体之间的关系天然是彼此对立的。在这种冲突当中，社区领袖们经常利用衙门吏役的很多做法严格来讲属于非法这一点来大做文章，将这些做法说成是在鱼肉乡里。衙门吏役那种人尽皆知的贪腐形象，因此被士绅领袖们用来反衬他们自身被公认具有的道德魅力与那些无私动机。正如诸如三费局之类的绅局在四川的设立那样，此种策略有时不仅被这些士绅领袖们利用来作为捍卫自身在当地的社会地位的一种手段，而且还被他们利用来作为在此类半官方机构之中扩大自身对行政事务之影响力的一种有效工具。
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虽然清代地方政治经济体制的上述方面尚有待进一步的研究，但显而易见的是，地方士绅与衙门吏役之间的互动，并非像以往所描绘的那样总是彼此敌视。真实的情况是，社区领袖与衙门吏役之间的相互合作，无疑经常会被他们用来获取各种狭隘的利益，或者被用来强化他们当中某些人的强制性权力。不过，倘若因此便认为当时的情况总是这样，则就属于无根据的臆断。正如本书前面讨论过的当地社区领袖为遭到同班其他差役指控的巴县衙门粮班领役范荣开脱的例子所展示的那样，当地社区领袖们与衙门吏役的个人联系和接触，有助于保护当地社会各种广泛的利益，例如让那些为害地方的盗匪能被官府迅速缉捕归案，隐瞒当地社区赖以为生的制售私盐或鸦片的行为而让其不被知县所知晓，又或者使差役们向当地民众所收取的规费保持在某种惯例性限度范围之内。
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尤其是对那些自己手头拥有的资源不多、处于精英阶层底端的人们来说，他们与衙门吏役的直接接触与合作，常常被其作为加强自身在当地的影响力及实现自己各种预期目的的最有效手段。在此类情形当中，有着最直接的决定性影响力之人并非知县，而是衙门里面那些高级别的书吏和差役。因此，当地的士绅们在这种三角关系当中处于一个扮演着多重角色的特殊位置，他们在与知县周旋时强调自己身为正统观念之捍卫者的传统角色，同时又在与地方衙门的吏役们进行非正式的磋商，以规避正式制度的种种束缚。
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