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对于衙门吏役们来说，与地方上那些有影响力的个人培养非正式的联系，同样也是大有裨益。正因如此，在本书前面几章当中，我们不仅看到巴县境内的一些社区领袖站出来声援那些遭其同事指控行为不当的书吏或差役，而且还看到他们试图将自己中意的人选安排到吏役队伍当中的那些重要位置之上。这些例子只代表了那些因吏役内部发生争端而使得此类事情引起知县注意的情形。那些没有引发争议并因此未被记录下来的衙门吏役与社区领袖进行日常合作的例子，如今我们已无法看到。
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虽然本书所描述的各类互动与交易之确切性质在某种程度上系巴县所独有，但是我想说这些关系的运作机制在清帝国全境则是类似的。不过，为了揭示这些运作机制，我们必须注意避免那种将西方的历史经验套用到中国头上的倾向。易言之，不要预设在清代的国家与社会之间存在着一条泾渭分明的界线。相反，我们需要超越正式制度与法律规定的那些边界，不是把清代县衙看作被嵌入在地方社区之中的一个其内部离散的机构（地方社区内部同样也是离散的），而是将清代县衙视为各种资源和做法（包括正式的与非正式的、物质性的与象征性的资源和做法）汇聚于此的一处场所，对于当时操持不同营生方式的各个社会群体而言，这些资源与做法的可获得性各不相同。
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与正式的行政制度不同，清代衙门当中的那些惯例性做法具有适应性。的确，这些惯例性做法在清代衙门当中的存在本身，可被视作是对它们运行于其间的那些广阔的社会、经济和政治环境的一种回应。在某种程度上，县级行政活动的非正式面向，在中国帝制晚期伊始便已出现。它是正式行政制度与县级政府的各种实际需要之间的初始差距所导致的一种结果。然而，纵然正式制度保持静止不变，清帝国在18世纪与19世纪初发生的人口总数激增与经济快速发展，导致非正式行政方式的范围也随之急剧扩大。而非正式行政方式的范围扩大所造成的必然结果，便是地方衙门的各种资源被私人挪用的可能性随之大增。19世纪中叶以降，由于清朝中央政府将其政令贯彻到帝国境内基层社会各个角落的能力逐渐下降，地方精英们与国家之间的矛盾不断加深，以及社会动乱的普遍增多，上述局面更是雪上加霜。故而，虽然那些非正式的行政方式有助于清朝在这一动荡不安的世纪当中维系其统治，但这种局面所付出的代价则是朝廷对其行政机器的控制能力日益遭到削弱。
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这就引出了本书要讨论的最后一个问题，它同时也长期困扰着当代那些研究中国帝制晚期政府的学者们。这个问题就是，当在我们看来彼时存在着大量证据表明现实情况并非如清朝中央政府想象的那样时，朝廷的政令为何还固守着那种认为正式行政制度足资可用的假象？此问题的答案，至少有一部分在于，从那些身处庙堂之上的官员们的角度来看，那套正式行政制度似乎足堪满足需要。正如曾小萍在她那本研究18世纪清政府财政改革的著作中所描述的，各级地方政府当时利用各种法外的办法增加财政收入所取得的成功，遮蔽了进行任何体制性结构改革的需要。(541)在朝廷所规定的地方衙门经制吏役额数这一问题上，也同样如此。本书前面几章当中所描述的那些非正式行政方式，为清朝所有的县衙提供了足够的延续性、稳定性与灵活性，从而使得知县们能够履行他们的基本职责，并让中央政府感到满意。由此，地方秩序通常能够得到维持，而绝大部分的钱粮赋税也能按时上交朝廷。因此，当偶尔有某位知县或省级官员抱怨自己可利用的资源太少时，往往就会被解释为是该官员自身能力欠佳、勤勉不足或品德有缺，而不是被看作意味着需要对原有的那套正式制度加以彻底改革。如果说正式制度的所谓健全在很多方面实际上都是幻觉的话，那么即便如此，它仍然是一种容易被维系下去的幻觉。
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就像此前的那些王朝所做的那样，清朝在此方面的立法重点，仍然集中于通过就经制吏役的额数、服役期限及对吏役违法行为的刑事惩罚措施加以规定，来对衙门吏役进行控制，并同时规定那些被发现怠于行使其管束手下吏役之责的知县将会因此受到惩罚。故而，尽管清朝早期的几位皇帝曾采取举措试图进一步强化集权，并挑选性地针对帝国行政的某些方面进行了体现出理性化的改革，但无论是那几位皇帝自己，还是他们那些承袭皇位的后代们，都没有尝试着对清朝地方政府的结构加以重塑，或者对那些将中央任命的官员与衙门吏役区隔开来的社会界线与制度界线进行改变。
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不过，从另一个层面来看，清朝中央政府为何始终没有通过对正式行政制度进行结构性改革的方式来解决地方政府所遭遇的那些困境，这一问题本身便是成问题的，因为这种提问方式预设了那些有权力这样做的人们可以不受意识形态与政治性考量的束缚。
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在中华帝国晚期那种中央集权的官僚制结构当中，政府乃是作为一种制度化的支配工具而发挥作用。自宋代以降，历代的朝廷都在利用此种支配工具，逐步从地方社区的领袖们那里夺取更大程度的对行政活动的控制、权威与各种资源。中华帝国晚期在此方面所做的那些努力所取得的成功，在很大程度上要归功于儒家意识形态中那些使其得以正当化的效用。后者使得地方精英们能够长期维持其社会统治地位，即便它们同时也在为国家权威在地方行政事务当中的扩张保驾护航。
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根据宋代理学家们所创立的那个形而上学基础，帝国的政府并没有而且事实上也不应该作为一种赤裸裸的支配工具而存在。相反，以儒家的理念与价值观作为其统治准则的帝国政府，在其所奉行的那些制度当中，以及官僚们与君主那里，被描绘成同时也是至高无上的道德规范的化身及其实现工具。因此，帝国政府权力的实施及其正当化，既非通过法律的强制性力量，也不是依赖行政技术的功利性效用，而是通过运用那些被普遍化了的道德正义准则对权力加以校准的方式来实现的。
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清朝的法律—行政制度本身就是此种理念的结晶。不论这套制度在实践当中是被做何种用途，在正式的层面上，《大清律例》从来就无意充当一种在帝国政府与皇帝的臣民们之间或者在天下万民之间调和各种关系的实证法体系。相反，清帝国的法律被建构成一个装满各种刑事惩罚规定的贮藏室。它通过对一种静止不变的政治秩序与社会秩序加以维系的方式，来维持正义在宇宙当中的平衡。作为皇权的代表，知县之影响力的发挥，不能仅靠积极主动执行法律规定的方式，而是要借助其官员身份所具有的那种令人敬畏的权力，以及他自己的个人行为。如前所述，从这个意义上讲，县衙公堂作为仪式的中心，将国家、社会与宇宙秩序全部勾连在了一起，并用一种超验的道德观念对其整体进行熏陶。
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如同上述论述所意味着的那样，在那些社会性的规范与理念和政治性的规范与理念之间，并不存在断裂；各种在本质上相同的道德律令，要求普罗大众服从于皇帝、皇帝的代表们，以及社会精英。在很大程度上，政治精英与社会精英们所共享的那些正当性原则，造就了中华帝国在制度方面令人难以置信的稳定与长寿。不同于启蒙运动之后的欧洲，在帝制晚期的中国，并没有发展出对私人领域与公共领域的清晰划分（更加不用说将那种划分予以神圣化），正如在古汉语当中看不到任何不带贬义色彩的、用来表示“私”的意思的术语这一事实所证明的那样。
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由于上述这种道德维度的存在，帝制中国晚期的政府也缺乏那种去人格化的功能性理性主义，而正是这种功能性理性主义标志着官僚制国家在欧洲的诞生。11世纪王安石变法的失败，在部分程度上可被看作是官僚们与社会精英们针对此种理性化的创生共同进行抗拒所造成的结果。最终，判断一个人能否胜任某官职或者是否配得上某种社会地位的标志，既非技术能力，亦非现实效用，而是其对儒家所推崇的那些社会政治价值观的认同。
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自宋代以来，帝国政府的稳步发展及其在地方上的行政权威扩张，于是便在社会关系与政治关系之间未有任何重要的分离迹象的情况下发生了。随着知县之类的地方官员们的职责与政务负担在明清两朝不断加重，此过程也发生在同一套意识形态框架的内部，而这一意识形态框架先前所维系的，乃是一个在疆域上要比明清两朝小都得多的帝国。(542)由于这个缘故，当书吏和差役们的人数逐渐增多，并且其在衙门中的这份工作从一种劳役发展成为一种半技术性的营生方式时，这些人依旧处于官方所认可的正当性之外。吏役们那种作为功能性专家的功利性角色（他们既没有受过读写能力的训练，(543)亦无功名在身），使得他们只是纯粹的行政工具，故而显然并不适合充当朝廷权威在地方上的直接代表。
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到17世纪中期清朝统治全国之际，中华帝国的扩张业已使得那套正式行政制度的各种缺陷日益明显地暴露出来。到了19世纪，清朝定鼎中原后150多年来的持续发展，使得其所奉行的那套行政理论与行政实践之间的矛盾变得更加突出。虽然衙门吏役的活动很难被当作造成出现当时人们所逐渐意识到的那些地方政府危机的首要原因，但这些人的各种不当行为，以及大量非经制吏役在正当性界限之外的存在本身，导致他们很容易受到帝国官员与地方精英们的口诛笔伐，而此类抨击又将会发展成帝国官员与地方精英们之间的一种冲突。
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当然，对于应如何改革当时的地方行政制度，在19世纪并不缺乏此方面的建议。所有的这些建议都强调吏役们在地方衙门事务处理过程中的重要性，并且皆将所谓的吏役贪腐当作亟须解决的重点问题予以关注。
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当时的一些经世思想家，对顾炎武在明末清初就衙门吏役问题所做出的那些观察进行了回应。例如，冯桂芬认为吏役问题是政治权力过度中央集权化所导致的一种恶果。在他看来，当知县面对着其几乎无法完成的大量行政任务时，真正的权力就不可避免地会落到那些贪婪成性的衙门吏役手中。冯桂芬建议，解决此问题的办法是把行政管理的权力下放，让地方上的士绅领袖们重新具有一定程度的权威，由此就可以消除对衙门吏役的依赖。(544)
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另一些提出改革地方行政制度的建议的人们，是当时的一些省级官员，例如曾任江苏巡抚、福建巡抚等职的丁日昌。丁日昌认为，此问题起因于地方衙门吏役从中作梗，以至于官员们与当地民众之间缺乏直接沟通。(545)然而，他们所提出的解决方案，是要加强中央集权，以及官僚制度对基层的渗透，而不是相反。在这些发表其见解的省级官员们看来，被强化后的中央集权，可以通过将书吏与差役们整合到官僚序列之内，进而让这些人的利益与大清王朝的利益更为明确地息息相关，如此一来，便能够将那些对皇权在基层的权威与影响构成妨碍的吏役们从地方衙门当中清除出去。
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上述这两种改革建议，最终都没有被清廷采纳。的确，这两种改革建议当中的任何一种若被付诸实施的话，都必然会破坏社会精英们与政府权威之间的平衡。究其特点而言，这些改革路径要么是通过激进地将大清王朝的权力予以下放，要么是同样激进地扩大官僚人员的规模。就算清政府拥有足够的财力来扩大官僚人员的规模，只要帝国政府的权力与权威之正当性是与恪守儒家所推崇的那些原则紧密勾连在一起，那么书吏和差役们就无法在不破坏整个原有结构的情况下被吸纳到官僚序列中来。
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与此同时，经济的增长、社会的发展，以及清帝国内部发生的各种叛乱活动与外国列强的入侵，正在共同塑造着新的社会形态、新的精英阶层及新的地方权力拥有者。这些新的地方权力拥有者，在维持传统现状方面投入的精力很少，更加不关心利用儒家意识形态将其拥有的此种权力予以正当化。但是，当时正在发生变化的，并不只有大清王朝的社会根基。到了19世纪末，地方社区与行政人员之间在法律之外展开非正式互动的各种模式，当时已经成为地方政府架构的组成部分之一。在1911年辛亥革命之后重建政府的过程中，这些模式并未被加以明显改变。相反，辛亥革命破除了对衙门吏役与私人个体将各种地方行政资源挪为己用的行为加以约束的最后一些残余因素。伴随着帝制时代的寿终正寝，这个舞台于是被设置为迎接一种权力更加分散且分权更为彻底的新支配形式的到来。
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爪牙：清代县衙的书吏与差役 附录一 巴县衙门各房的差务分工
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吏房 办理该县正佐各官到任和交代文书，官员俸廉和差役工食银两奏销文书，捐案与考绩月报、年终简明表。
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仓房 检查仓谷，赈粜饥荒，起草缮校有关文书（如移交、盘查、报销及札委或辞退斥革仓正）。
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户房 经理地丁、津贴、捐输、田房税契、租股银钱、孤贫口粮，调查户口，编联保甲，更换监、保、里正，起草缮校上述各项文书及晴雨、物价月报。
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礼房 经理春秋祭典、祠祀、庙宇、学务、育婴、善堂、牙行、当课，迎官接诏，封开印信，起草缮校上述各项文书。
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