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近代中国在构建民族国家的历史进程中，却不得不面临着边疆政治制度和政府的多元异质问题。在王朝国家时代，王朝国家是由内而外“自认”疆域管控范围来确定并认识边疆的。边疆在文化上被视为远离核心区的“化外之地”，不论是边疆的管控布防还是边疆的政治制度及政府，大多基于核心区免遭滋扰的考量。而在民族国家时代，疆域是由国家间互认的边界由外而内确定的领土范围，是国家行使主权和生存发展的政治地理空间，因此边疆就成了与主权结合在一起的不可分割的国家领土，并须与国家保持同质和完整。边疆政治制度与政府的多元化，对中国民族国家的构建至少产生了三个不利影响。
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一是削弱了国家的整体竞争力。在王朝国家周边没有强大政治体系的情况下，由内而外来“自认”疆域的管控范围，并设计、设置相应的政治制度和政府，这对国家而言并不触及国家竞争力这一核心问题。而当王朝国家周边出现民族国家形态的强大政治体系时，边疆就首当其冲地成了国际关系发生的主要场域，国家的整体竞争力在边疆管控与防卫、边疆危机应对等方面就变得至关重要了。而边疆地区多元化的制度设计，则在政治上弱化了边疆地区对国家的统属及权利义务关系，削弱了国家的整体竞争力，使得近代中国在与西方列强的竞争交锋中明显乏力。
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二是潜藏着国家认同危机。国家认同是民族国家构建过程中无法回避的一大主题。民族国家是建立在民族对国家认同基础上的国家。[8]王朝国家在边疆地区针对不同聚居民族分而治之、异质多元的政治设计，旨在维系边疆各民族对王朝而非对国家的认同，实际上使“朝廷”遮蔽了“国家”，一旦王朝被推翻，国家认同则势必岌岌可危。如在辛亥革命后，就面临着“没有了皇帝，蒙藏等地仍与汉地合为一国的法理依据何在？”[9]的重要问题。随着清廷的覆灭、“大清帝国”这一认同对象的消失，加上受“驱逐鞑虏，恢复中华”这一革命口号的反推，就使得蒙藏等一些边疆地区少数民族上层的国家认同出现了不同程度的危机。
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三是容易滋生地方主义。多元化的政治设计，在某种程度上是王朝国家在国家治理能力（尤其是边疆治理能力）有限的情况下为控制国家疆域及统治边疆各民族所作的妥协。从这一意义上讲，边疆政治中充斥着中央集权同地方主义之间的博弈与平衡。尽管中央王朝在“因俗而治”的同时，也试图加强中央集权和对边疆地方的控制，但在国势衰落、中央权威流失的情况下仍然无法避免地方主义的滋生。如有学者就指出：“晚清时期，蒙、藏、新等边疆地方的政治表现最为突出的一个特点，即是‘地方主义政治化’倾向日益明显。”[10]而“随着清王朝的崩溃，这种地方主义政治化倾向最终演变成‘独立’与‘自治’的政治行为”[11]。中国近代历史也表明：边疆地区不断滋生的地方主义一旦同民族主义合流，或受分裂势力渗透、利用，则必将给国家统合带来重重压力。
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三、历史上边疆政治制度与政府的意义
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自秦统一中国以来，边疆政治制度与政府这一特殊的政治安排就在中国边疆政治及其变迁中扮演了重要角色。中国历史上边疆的政治制度与政府，是决定历史上中国边疆政治的主要因素，是认识和研究边疆政治的最佳视角之一。甚至可以说，历史上边疆政治制度与政府的演化更迭，无不折射了边疆政治的变迁。对中国历史上边疆政治制度与政府进行客观、科学的评价，这对研究中国的边疆政治是十分必要的。
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历史上边疆的政治制度与政府是王朝国家为实施政治统治而采取的政治安排。在近代民族国家同主权关联的边界概念、边界意识确立之前，中国的历史疆域是“历史上不同时期王朝国家自认的管控范围”[12]，即作为王权的一种模糊性宣示，正所谓“普天之下，莫非王土”[13]。然而，这种“自认”或王权宣示性的疆域实际上是建立在王朝国家的实际统治能力基础上的，于是中国的历史疆域伴随着王朝的兴衰呈现了动态盈缩、分合离聚的历史变化。在这样的变化中，这种政治安排很难克服多元异质而实现一体和同质。王朝国家的统治能力还必须与其所占据的疆域范围相适应。一旦疆域范围超出了王朝国家的统治能力，边疆的崩塌势必会引发国家的统治危机。为延续统治，王朝国家就必须在开疆拓土与边疆治理之间求得平衡，而采取多元异质的政治安排，则不失为平衡中的一种妥协。
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历史上边疆的政治制度与政府这一政治安排受到了王朝国家时代边疆观和民族观的影响。在王朝国家历史上，中国的边疆观与民族观多有交叠，二者是密切关联、相互指涉的。具体来说，就是统治者多以王幾为中心，用民族分布的格局来划分疆域内的地理空间格局，如“内诸夏而外夷狄”。因此，在边疆的政治制度及政府等政治设计上，就被赋予了边疆治理和族际关系治理的双重功能。或者说，只有这样才能实现“因俗而治”、“分而治之”。
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历史上边疆的政治制度与政府在王朝国家的边疆治理方面发挥了重要作用。在18世纪中期中国的疆域最终确定以前，中国的历史疆域常会随着王朝的兴衰、更迭而变动。与近代以来边界的确立相比虽然相对显得模糊，但王朝国家为了政治统治在边疆地区创设的政治制度或行政体制（如秦时实行的郡县制和元时的行省制），以及在边疆地区设官置吏等措施，都为实施边疆治理发挥了重要作用。尤其是在分裂割据时期国家“缺位”的情况下，地方性政治势力的崛起及其对“边疆”的统辖与治理，才使得中国数千年来的历史疆域在迈向新的统合中得以继承。
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随着中华民族的交融、凝聚，历史上边疆的政治制度与政府几经变革、发展。而由王朝国家向民族国家的转型，则给制度重构和国家整合提出了新的历史课题。而要适应这种转型，就必须在民族国家构建的历史进程中推动边疆的政治制度及政府从多元异质迈向一体同质，以重构支撑民族国家的制度框架。
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中国边疆政治学 第二节 人民民主政权在边疆的建立和发展
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中华人民共和国的成立，标志着中国民族国家构建的完成。[14]国家形态的转型，对中国边疆政治产生了重要的影响。在从王朝国家到民族国家转型的背景之下，中国的边疆政治发生了重大变迁，边疆的政治发展发生了质的变化。这些变迁和变化，首先就集中体现为人民民主政权在边疆的建立和发展上。
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一、国家形态的转型与边疆政治发展
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自近代以来，中国就开启了民族国家构建的历史进程。作为不同于王朝国家的一种国家形态，民族国家对于整个国家结构形式和疆域格局有着自身独特的要求。在这样的背景下，边疆架构需要按照民族国家的需要进行全面的转型与重构。当然，自辛亥革命起，中国在构建民族国家的过程中，已经对传统的边疆政治体系进行了大量的调整。但是，这样的调整毕竟是在一个内忧外患的极为不稳定的环境下进行的，历届国民政府无法做到对边疆政治的完全控制，对外无法保证国家主权，对内也未能实现国家政令的统一。因此，这一时期的边疆政治仅仅发生了量的改变，而未出现质的飞跃。直至新中国成立，面临的仍旧是一个碎片化的边疆，以及充满异质性的边疆政治。在这个历史节点上，传统边疆政治已经显得同现代民族国家格格不入，并面临着严峻的挑战。
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首先，异质性的边疆政治体系不适应政治一体化需求。同以往的国家形态相比，民族国家的一个突出特点便是要求政治上的一体化。对此，宁骚认为民族国家必然是中央集权的[15]，而周平则指出民族国家建设首先需要政治统一[16]。两位学者所表达的方式虽有不同，但基本涵义都是强调政治上的一体化对于民族国家的重要意义。这一特点是民族国家存在和发展的首要前提，因为只有确保国家基本政治制度的统一性，以及中央法令在全国范围的贯通实施，才能够将整个国家在地域上、民族群体上整合在一起，形成一个完整的政治共同体，而国家民族的建设、国家认同的构建、民主制度的形成都要在这样的基础上才能实现。然而，新中国成立前的边疆地区存在着多种多样的政治体系，民族势力、宗教势力和地方势力都还保存着较强的实力。这些政治体系非但与统一的国家政权相去甚远，甚至彼此之间也各不相同，因此是充满异质性的。显然，如若不能将多样性和异质性的政治体系对接到国家统一政权中来，就会阻碍民族国家政治一体化的实现，民族国家就会徒有其形，甚至是形同虚设。
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其次，边疆地区政治文化普遍缺乏对民族国家的认同。对于政治文化，可大致划分为地域型、依附型和参与型三种基本类型。其中地域型政治文化对国家的政治体系处于一种无知状态，其政治认同仅仅存留在范围较小的传统政治形态层面；而依附型的政治文化则仅对政治过程的输出环节有较为明确的倾向，而对于其他环节的态度则十分模糊。这两种政治文化在新中国成立前的边疆地区表现得尤为明显，尤其是地域型的政治文化的广泛存在，使得边疆人民对于传统权威的认同远远高于对国家的认同。这既弱化了中央权威，也使得边疆居民仅仅是作为地方性的“村民”或“臣民”存在，而难以成为国家的公民或国民。要破解这样的认同困境，最为紧要的就是要改造传统的地方性政治体系，树立起国家的权威，增强边疆人民的国家认同。
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再次，边疆地区分裂势力威胁民族国家的统一。类似中国这样的多民族国家，其民族国家建设的一个核心任务便是形成强有力的族际政治整合机制，从而将各个传统民族维系在同一国族、同一国家的政治屋檐下。然而，传统的边疆政治体系，往往是依靠民族或宗教的力量建构起来的。这种民族性或宗教性的政治体系，不仅有着传统型的政治权威，而且大部分还保存着支撑公共权力的暴力机构。近代以来，在民族主义思潮的影响下，一些政治体系往往打着民族或宗教的旗号，开始从事分离与分裂活动。因此，传统政治体系的存在也便成为民族国家建立后，威胁国家统一的一项重大政治风险。
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最后，传统的边疆政治制度已不适应现代民族国家建设。“现代国家是描述国家发展程度的概念，指那些在影响国家权力的力量、国家权力的结构、国家的运行方式、国家与社会的关系等方面都达到现代水平的国家。”[17]民族国家就是现代国家最主要的形式，中国现代国家的构建和民族国家的构建也是合二为一的，而传统政治体系的大量存在，则阻碍了现代国家的建设。一方面，政教合一的政治形式是边疆地区的常态，这与建设世俗国家，实现国家权威的合理化[18]之间背道而驰。另一方面，传统的政治制度的一个重要特征便是专制型的，这对现代国家的民主、法治建设构成了根本性的挑战。
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二、人民民主政权在边疆的建立
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新中国成立之前，中国共产党在领导人民革命的过程中，就已经在边疆地区陆续建立了一些区域性的人民民主政权，并对推动新中国的成立发挥了重要作用。例如，早在1946年，中共中央就指示成立内蒙古自治政府，并于1947年3月正式提出，“内蒙古民族自治政府非独立政府，它承认内蒙古民族自治政府仍属于中国版图，并愿为中国真正民主联合政府的一部分”[19]。又如1949年8月在哈尔滨成立的东北行政委员会等。但是，这样的人民政权并非是在统一的民族国家制度框架下设置的，也并未在国家结构形式上形成“中央—地方”的格局。而这里所讨论的人民民主政权是作为与中央相对的地方政权而言的，它是在中央政府为治理庞大的国家疆域而划分出特定区域，并在这些区域基础上设置的地方性政权机构。因此，在这层意义上，人民民主政权在边疆地区的全面建立，并嵌入到统一的国家政治体系中，是伴随着中华人民共和国的成立而逐步展开并实现的。具体来说，新中国成立至1957年为人民民主政权在边疆地区的建立阶段，这一阶段又可分为：
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首先，开展民族工作，为人民民主政权的建立奠定社会基础。边疆地区往往又是少数民族的聚居区，中国大部分少数民族都生活在这一区域。鉴于这样的国情，新中国成立之际在边疆地区的政权建设是从开展民族工作、疏通民族关系开始的。这一历史时期的民族工作具有非常鲜明的特色，表现出很强的过渡性特点。一方面，对于传统的边疆地区的政治体系并未以革命的方式彻底摧毁，而是通过渐进改革的方式，逐步将原有政权的性质、结构和运行方式进行改造，并最终以多种形式将其对接到新的国家政权体系；另一方面，对待边疆地区的上层人士，尤其是民族领袖、宗教领袖以及传统政权的当权者，给予妥善安置，以减少政治建设的阻力，维持边疆社会的安定。在这个过程中，本着“团结第一，工作第二”和“做好事，交朋友”的方针，民族工作取得了较大进展。突出表现为改善了族际关系，化解了历史上形成的汉族与少数民族间的隔阂，消除了历代王朝国家采取的不平等的民族政策，为新兴政权的建设打下了良好的基础。
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