1703137880
历史上边疆的政治制度与政府是王朝国家为实施政治统治而采取的政治安排。在近代民族国家同主权关联的边界概念、边界意识确立之前，中国的历史疆域是“历史上不同时期王朝国家自认的管控范围”[12]，即作为王权的一种模糊性宣示，正所谓“普天之下，莫非王土”[13]。然而，这种“自认”或王权宣示性的疆域实际上是建立在王朝国家的实际统治能力基础上的，于是中国的历史疆域伴随着王朝的兴衰呈现了动态盈缩、分合离聚的历史变化。在这样的变化中，这种政治安排很难克服多元异质而实现一体和同质。王朝国家的统治能力还必须与其所占据的疆域范围相适应。一旦疆域范围超出了王朝国家的统治能力，边疆的崩塌势必会引发国家的统治危机。为延续统治，王朝国家就必须在开疆拓土与边疆治理之间求得平衡，而采取多元异质的政治安排，则不失为平衡中的一种妥协。
1703137881
1703137882
历史上边疆的政治制度与政府这一政治安排受到了王朝国家时代边疆观和民族观的影响。在王朝国家历史上，中国的边疆观与民族观多有交叠，二者是密切关联、相互指涉的。具体来说，就是统治者多以王幾为中心，用民族分布的格局来划分疆域内的地理空间格局，如“内诸夏而外夷狄”。因此，在边疆的政治制度及政府等政治设计上，就被赋予了边疆治理和族际关系治理的双重功能。或者说，只有这样才能实现“因俗而治”、“分而治之”。
1703137883
1703137884
历史上边疆的政治制度与政府在王朝国家的边疆治理方面发挥了重要作用。在18世纪中期中国的疆域最终确定以前，中国的历史疆域常会随着王朝的兴衰、更迭而变动。与近代以来边界的确立相比虽然相对显得模糊，但王朝国家为了政治统治在边疆地区创设的政治制度或行政体制（如秦时实行的郡县制和元时的行省制），以及在边疆地区设官置吏等措施，都为实施边疆治理发挥了重要作用。尤其是在分裂割据时期国家“缺位”的情况下，地方性政治势力的崛起及其对“边疆”的统辖与治理，才使得中国数千年来的历史疆域在迈向新的统合中得以继承。
1703137885
1703137886
随着中华民族的交融、凝聚，历史上边疆的政治制度与政府几经变革、发展。而由王朝国家向民族国家的转型，则给制度重构和国家整合提出了新的历史课题。而要适应这种转型，就必须在民族国家构建的历史进程中推动边疆的政治制度及政府从多元异质迈向一体同质，以重构支撑民族国家的制度框架。
1703137887
1703137888
1703137889
1703137890
1703137892
中国边疆政治学 第二节 人民民主政权在边疆的建立和发展
1703137893
1703137894
中华人民共和国的成立，标志着中国民族国家构建的完成。[14]国家形态的转型，对中国边疆政治产生了重要的影响。在从王朝国家到民族国家转型的背景之下，中国的边疆政治发生了重大变迁，边疆的政治发展发生了质的变化。这些变迁和变化，首先就集中体现为人民民主政权在边疆的建立和发展上。
1703137895
1703137897
一、国家形态的转型与边疆政治发展
1703137898
1703137899
自近代以来，中国就开启了民族国家构建的历史进程。作为不同于王朝国家的一种国家形态，民族国家对于整个国家结构形式和疆域格局有着自身独特的要求。在这样的背景下，边疆架构需要按照民族国家的需要进行全面的转型与重构。当然，自辛亥革命起，中国在构建民族国家的过程中，已经对传统的边疆政治体系进行了大量的调整。但是，这样的调整毕竟是在一个内忧外患的极为不稳定的环境下进行的，历届国民政府无法做到对边疆政治的完全控制，对外无法保证国家主权，对内也未能实现国家政令的统一。因此，这一时期的边疆政治仅仅发生了量的改变，而未出现质的飞跃。直至新中国成立，面临的仍旧是一个碎片化的边疆，以及充满异质性的边疆政治。在这个历史节点上，传统边疆政治已经显得同现代民族国家格格不入，并面临着严峻的挑战。
1703137900
1703137901
首先，异质性的边疆政治体系不适应政治一体化需求。同以往的国家形态相比，民族国家的一个突出特点便是要求政治上的一体化。对此，宁骚认为民族国家必然是中央集权的[15]，而周平则指出民族国家建设首先需要政治统一[16]。两位学者所表达的方式虽有不同，但基本涵义都是强调政治上的一体化对于民族国家的重要意义。这一特点是民族国家存在和发展的首要前提，因为只有确保国家基本政治制度的统一性，以及中央法令在全国范围的贯通实施，才能够将整个国家在地域上、民族群体上整合在一起，形成一个完整的政治共同体，而国家民族的建设、国家认同的构建、民主制度的形成都要在这样的基础上才能实现。然而，新中国成立前的边疆地区存在着多种多样的政治体系，民族势力、宗教势力和地方势力都还保存着较强的实力。这些政治体系非但与统一的国家政权相去甚远，甚至彼此之间也各不相同，因此是充满异质性的。显然，如若不能将多样性和异质性的政治体系对接到国家统一政权中来，就会阻碍民族国家政治一体化的实现，民族国家就会徒有其形，甚至是形同虚设。
1703137902
1703137903
其次，边疆地区政治文化普遍缺乏对民族国家的认同。对于政治文化，可大致划分为地域型、依附型和参与型三种基本类型。其中地域型政治文化对国家的政治体系处于一种无知状态，其政治认同仅仅存留在范围较小的传统政治形态层面；而依附型的政治文化则仅对政治过程的输出环节有较为明确的倾向，而对于其他环节的态度则十分模糊。这两种政治文化在新中国成立前的边疆地区表现得尤为明显，尤其是地域型的政治文化的广泛存在，使得边疆人民对于传统权威的认同远远高于对国家的认同。这既弱化了中央权威，也使得边疆居民仅仅是作为地方性的“村民”或“臣民”存在，而难以成为国家的公民或国民。要破解这样的认同困境，最为紧要的就是要改造传统的地方性政治体系，树立起国家的权威，增强边疆人民的国家认同。
1703137904
1703137905
再次，边疆地区分裂势力威胁民族国家的统一。类似中国这样的多民族国家，其民族国家建设的一个核心任务便是形成强有力的族际政治整合机制，从而将各个传统民族维系在同一国族、同一国家的政治屋檐下。然而，传统的边疆政治体系，往往是依靠民族或宗教的力量建构起来的。这种民族性或宗教性的政治体系，不仅有着传统型的政治权威，而且大部分还保存着支撑公共权力的暴力机构。近代以来，在民族主义思潮的影响下，一些政治体系往往打着民族或宗教的旗号，开始从事分离与分裂活动。因此，传统政治体系的存在也便成为民族国家建立后，威胁国家统一的一项重大政治风险。
1703137906
1703137907
最后，传统的边疆政治制度已不适应现代民族国家建设。“现代国家是描述国家发展程度的概念，指那些在影响国家权力的力量、国家权力的结构、国家的运行方式、国家与社会的关系等方面都达到现代水平的国家。”[17]民族国家就是现代国家最主要的形式，中国现代国家的构建和民族国家的构建也是合二为一的，而传统政治体系的大量存在，则阻碍了现代国家的建设。一方面，政教合一的政治形式是边疆地区的常态，这与建设世俗国家，实现国家权威的合理化[18]之间背道而驰。另一方面，传统的政治制度的一个重要特征便是专制型的，这对现代国家的民主、法治建设构成了根本性的挑战。
1703137908
1703137910
二、人民民主政权在边疆的建立
1703137911
1703137912
新中国成立之前，中国共产党在领导人民革命的过程中，就已经在边疆地区陆续建立了一些区域性的人民民主政权，并对推动新中国的成立发挥了重要作用。例如，早在1946年，中共中央就指示成立内蒙古自治政府，并于1947年3月正式提出，“内蒙古民族自治政府非独立政府，它承认内蒙古民族自治政府仍属于中国版图，并愿为中国真正民主联合政府的一部分”[19]。又如1949年8月在哈尔滨成立的东北行政委员会等。但是，这样的人民政权并非是在统一的民族国家制度框架下设置的，也并未在国家结构形式上形成“中央—地方”的格局。而这里所讨论的人民民主政权是作为与中央相对的地方政权而言的，它是在中央政府为治理庞大的国家疆域而划分出特定区域，并在这些区域基础上设置的地方性政权机构。因此，在这层意义上，人民民主政权在边疆地区的全面建立，并嵌入到统一的国家政治体系中，是伴随着中华人民共和国的成立而逐步展开并实现的。具体来说，新中国成立至1957年为人民民主政权在边疆地区的建立阶段，这一阶段又可分为：
1703137913
1703137914
首先，开展民族工作，为人民民主政权的建立奠定社会基础。边疆地区往往又是少数民族的聚居区，中国大部分少数民族都生活在这一区域。鉴于这样的国情，新中国成立之际在边疆地区的政权建设是从开展民族工作、疏通民族关系开始的。这一历史时期的民族工作具有非常鲜明的特色，表现出很强的过渡性特点。一方面，对于传统的边疆地区的政治体系并未以革命的方式彻底摧毁，而是通过渐进改革的方式，逐步将原有政权的性质、结构和运行方式进行改造，并最终以多种形式将其对接到新的国家政权体系；另一方面，对待边疆地区的上层人士，尤其是民族领袖、宗教领袖以及传统政权的当权者，给予妥善安置，以减少政治建设的阻力，维持边疆社会的安定。在这个过程中，本着“团结第一，工作第二”和“做好事，交朋友”的方针，民族工作取得了较大进展。突出表现为改善了族际关系，化解了历史上形成的汉族与少数民族间的隔阂，消除了历代王朝国家采取的不平等的民族政策，为新兴政权的建设打下了良好的基础。
1703137915
1703137916
其次，建立统一的人民民主政权，维持边疆社会稳定和构建新的政治秩序。不同的边疆地区建立地方政权的具体情况都不尽相同，但大致都经历了这样的过程：一是军队进驻，控制住局面，并迅速成立临时性的地方政府；二是召开由各族各界代表组成的具有政治协商性质的代表大会，代行地方各级人民代表大会的职能，并选举产生正式政府；三是在人民民主政权基本建立过程中，贯穿着对边疆社会和政治文化进行的积极改造，进而培养与民族国家体制相适应的社会心理基础。[20]但此时的边疆人民民主政权仍具有明显的临时政府体制的特征，在纵向上存在着大区、省级、地区、县级和乡镇等政府层次，在横向上军事管理委员会（或各界人民代表大会）与人民政府构成了边疆地方政府单位的主体，而地方党委、司法机关的设置则并不明确；在实际的权力运行中，仍延续了革命时代的观念和价值，甚至是战时体制，无法做到依法行政和以宪行政。此外，主要针对边疆地区的地方政治制度——民族区域自治制度尚不完善，突出表现为从省一级到乡镇一级的民族自治地方都被称为自治区，而作为规模最大的内蒙古自治区，其行政地位相当于大区，这就导致行政建制上的混乱。
1703137917
1703137918
再次，新宪法颁布后的边疆地方政权的建设。经过新中国成立初期的建设，国民经济逐渐得到恢复，社会运转也慢慢走向正轨，在这样的形势下，召开全国人民代表大会并制定新中国宪法的条件已经基本具备。1954年宪法的制定和颁布，为人民民主政权在边疆的巩固和发展提供了明确的宪法依据。这部宪法在横向上规范了地方政府的结构，在纵向上确立了政府层级的四级体制。对于民族自治地方，也被调整为自治区、自治州、自治县三个层级。这样，边疆的政治制度与政府体制开始趋于规范化，单一制的国家结构以及国家权力的纵向分配也在边疆地区得到体现。
1703137919
1703137920
经过新中国成立初期卓有成效的建设，人民民主政权在边疆地区基本上建立起来了。正如西方学者所言，新中国“十分成功地把广大少数民族地区置于中央的控制之下，并且开始了社会改造的进程”。“中华人民共和国在少数民族地区已经取得了远比以往历朝政权更为牢固的立足点。”[21]但是此时人民民主政权在边疆的建立尚不全面，甚至只是初步的。一是因为这样统一的地方政权的建立时间较短，制度化程度还不高，权力的运行尚不规范，政府的职能有待进一步改革，政府能力都有待提高；二是因为从地域范围来看，还有相当一部分的边疆地区尚未完全建立起人民民主政权（比如西藏），另有很多边疆地区的行政区划还不稳定。因此，人民民主政权在边疆地区的建立和建设还需要进一步发展和完善。
1703137921
1703137923
三、人民民主政权建设在曲折中发展
1703137924
1703137925
1957年以后“左”的思想开始在全国蔓延，其标志是“反右”运动、“大跃进”。直至1966—1976年的“文化大革命”，国家的政权建设遭到了全面破坏。在这一阶段，边疆地区的人民民主政权的建设遭受了重大的挫折、破坏，甚至是经历了衰退，但是其间也有一定的前进和发展。具体来说，这个时期边疆政治的演进历程，又可以分为两个具体阶段。
1703137926
1703137927
1.人民民主政权遭遇曲折的时期
1703137928
1703137929
1957年以后，“五四宪法”逐渐被废弃，或至少是被虚置了，而依据宪法确立的政府体制本身也就丧失了法律保障。人民民主政权在边疆地区受到的冲击首先是从基层政府开始的。1958年开始，人民公社逐步取代了乡镇政府的职权，边疆地区同内地一样，基层的政府体制就被人为地改变了。也是从同年起，人民代表大会不能按时召开，国家的权力机关和立法机关失去了应有的权威。同时，法律虚无主义也开始盛行，从中央到地方“要人治不要法治”的说法喧嚣尘上。[22]这样，建立不久、尚未形成规范化管理方式的人民民主政权的制度化进程受到破坏，边疆地区的地方政权也遭受了严重冲击。
[
上一页 ]
[ :1.70313788e+09 ]
[
下一页 ]