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1978年中国进入了改革开放的新时代，人民民主政权在边疆地区逐步得以恢复和完善。从宏观的政治环境来看，党的十一届三中全会以后，政府体制逐渐得到了恢复和重构。一方面，通过拨乱反正，恢复了原来的政治体制；另一方面，1979年7月1日的全国人大取消了革命委员会，将地方权力还给了地方各级政府。而1982年宪法则进一步确立了新时期的政府体制，具体表现为：第一，重申加强党的领导；第二，对政府体制的横向结构与纵向层级做了明确规定；第三，废除了领导干部终身制。在这样的背景之下，边疆地区的政治制度和政府机构也在国家根本大法的框架下逐渐趋于稳定和成熟。
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首先，党政关系更加规范。更加注重党的领导方式和执政方式的改革，同时加强人民代表大会制度的建设。在权力的实际运行中，作为边疆地区各级地方的权力机关，人民代表大会的职权得到更为充分的发挥，政府行政权与“两院”司法权的实施也更为有效。党委的权力行使更加规范，以党代政、以党令政、党政不分的问题有了一定改观。
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其次，政府提供公共产品的服务职能进一步加强。人民民主政权在边疆地区刚刚建立之时，维持社会稳定与政治秩序是政府的主要职能甚至是唯一职能。而改革开放以来，在不断深化的政治体制改革中，政府的公共服务职能不断得到加强。在教育、医疗、社会保障等方面，边疆地方政府的服务职能对于满足居民的正常公共需求显得越发重要。
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再次，民族区域自治制度在边疆地区快速推进。1984年《民族区域自治法》颁布实施以后，中国的民族区域自治建设迎来了第二次高潮。从1984年至1990年，全国新建立的县级民族自治地方46个，其中地处边疆的辽宁省5个，广西省3个，云南省10个。此外，民族自治地方政府的自治权也不断得到落实，并已经制定了多个自治条例、单行条例、变通规定和补充规定。这其中，绝大部分的条例和规定是由处于边疆的民族自治地方制定的。[24]民族区域自治制度对于生活在边疆地区少数民族群众的政治生活越来越重要，通过这项制度，少数民族实现了在本区域内自主管理本民族事务的权利。
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最后，农村基层民主的建设。1983年，存在了长达20多年的人民公社体制走向终结，农村基层社会出现了权力真空，农村社会普遍出现了治理危机。在这样的背景下，村民委员会作为一种新的基础性权力组织应运而生。1982年宪法确认了村民委员会的法律地位，1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布实施，保证了这一群众性自治组织朝着制度化和法制化的方向发展。在这个时期，边疆农村基层民主建设也得到了较大发展，如吉林省梨树县的北老壕村在村民委员会的选举中，就率先创制了“海选”的选举模式，对于加快《村民委员会组织法》的出台起到了推动作用。[25]村民自治在边疆地区的普遍推行，拓宽了民众利益表达的渠道，保障了民主权利，并以民主实践的方式塑造着参与型的政治文化。
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通过上述的分析我们可以发现，人民民主政权在边疆地区的建立和发展的过程，也正是中国民族国家建设中边疆政治的演进过程。在国家政权建设的总体框架下，边疆地区的政府体制、政治制度和政治文化都经历了曲折的转型与重构。通过这样的过程，与现代民族国家相适应的边疆政治制度与政府也就逐步被构建起来了。
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中国边疆政治学 第三节 边疆地区的政治制度
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政治制度是统治阶级为实施政治统治、维护社会公共利益和公共秩序，并在国家政治生活中长期形成的、相对稳定的、为政治主体普遍遵守的政治游戏规则与政治行为模式的总和，它是规范不同政治主体的政治行为及政治关系的制度化手段，是在政治上支撑起国家及其运转的制度体系。当代中国边疆地区的政治制度，就是指自中华人民共和国成立以来，中国共产党领导边疆各族人民在中国大陆的边疆地区建立并长期实行的政治制度，它是当代中国政治制度不可分割的有机组成部分，并在很大程度上主导着边疆地区的政治。
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一、民族国家的建立与边疆地区政治制度的重构
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在中国的国家发展史上，中华人民共和国的成立无疑是一个划时代的重大历史节点。在新民主主义革命胜利后，中国取得了民族国家这一崭新的国家形态，并从此迈进了民族国家行列、跨入了民族国家时代，并逐渐参与到民族国家的世界体系中来。[26]为此有学者就指出：“新中国的成立，标志着中国民族国家构建的完成。”[27]中华人民共和国就是中华民族的民族国家。[28]相应地，中国的边疆地区也从此获得了“中华人民共和国”民族国家的主权属性、被赋予了民族国家的内涵，并成为了新中国不可分割的领土。广大边疆地区的各民族则成了共同支撑起中国民族国家必不可少的一员。然而，中国民族国家的构建是在西方列强的挤压、殖民和入侵的情势下开启的。或者说“是在西欧民族国家的诱导和民族国家世界体系的压力下构建起来的”，因此属于典型的“模仿性民族国家”。[29]
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与西欧“原生性民族国家”不同，“模仿性民族国家”的国家构建“是在外部的压力和诱导下作出的权变选择，构建民族国家的历史条件与西欧的情况大相径庭，因此在民族国家建立起来以后面临着更多的问题和困难，民族国家建设的任务更加繁重”[30]。单就政治制度的建设而言，后者并不具备前者的基础和条件。相反，还面临着许多在国家构建过程中未能解决的问题，因此还必须在民族国家建构起来后进一步重构国家的政治制度，从而为民族国家的运转提供制度支撑。
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中国在民族国家构建起来后也同样面临着政治制度的重构问题。中国虽自辛亥革命就开启了民族国家构建的历史进程，但由于受国际国内政治因素的影响，在辛亥革命至中华人民共和国成立这一段历史时期内，相应的政治制度（如宪法制度、政党制度等）建构却未能为国家（即“中华民国”）提供有效的制度支撑，尤其在克服地方主义、凝聚中华民族、化解边疆危机、实施国家统合方面明显迟滞或乏力。
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中华人民共和国成立后，中国共产党成为了“全国范围内执政的党”[31]，开始全面执掌国家政权并主导国家政治生活。而新中国的国家性质、国家形式、民族构成及分布状况等因素，则决定了新中国的政治制度重构实质上是在中国共产党的主导和推动下，通过新的制度设计或选择，实现整个国家政治制度的同质化和一体化。为此，执政党在建国之际最终选择了在单一制的国家结构形式这一框架内来重构国家的政治制度，并在《中国人民政治协商会议共同纲领》中确立了新中国的三大政治制度（即人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度）。其中，“民族区域自治”这一制度构想最初就是针对边疆地区且在新中国成立前就在内蒙古地区成功实践的。
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新中国成立之初，由于边疆与内地在经济、政治及文化等方面的差异性较大，许多地区仍未解放或存留着浓重的旧制度残余，建立新的政治制度普遍缺乏制度基础。因此，边疆政治制度的重构呈现出与内地不同的特点，除少数地区外，大多都是在获得解放并在民主改革的基础上采取“分步走”的方式进行过渡，是一种典型的“渐进式”重构。这种“分步走”、“渐进式”的重构，为建立新的政治制度创造了基础性条件，最大限度地避免了制度变革可能产生的急剧振荡，同时也为将边疆地区重新整合进国家政治体系并实现政治一体化提供了制度保障。与以往中国历史上边疆地区政治制度的变迁相比，它极大地推动了当代中国的边疆政治发展，如西藏在完成民主改革后，就废除了历史上长期实行的政教合一的农奴制，相继建立了新的政治制度。
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二、边疆地区的政治制度功能
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政治制度在国家政治生活中扮演着重要角色，并发挥着重要的功能。政治制度的功能是指政治制度在创设时被赋予的预期功用，以及政治制度在实际运行过程中所体现出来的功能。我国的政治制度在边疆地区除担负着基本的制度功能外，还担负着有别于内地的功能：
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1.政治整合功能
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政治整合即政治一体化，“意指若干个政治单位结合成一个整体”[32]。我国的政治制度在边疆地区担负着重要的政治整合功能，这种功能主要体现在三个层面。（1）“区域”意义上的政治整合。即国家的政治制度，本身就是要将边疆作为地方，整合进统一的国家政治体系提供法理依据和制度保障，从而在单一制国家结构形式下通过对地方的有效整合，实现中央与地方的政治一体化；[33]（2）“民族”意义上的政治整合。“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”[34]，我国的边疆地区，是多民族聚居的重要区域，即将边疆地区的各民族整合进统一的多民族国家政治体系，并通过实施族际政治整合，从而维护多民族国家的完整和统一。（3）“认同”意义上的政治整合。在边疆地区，民族认同与国家认同的关系问题（尤其是国家认同在二者中的地位问题）是典型的边疆问题。政治制度在边疆的重要功能之一，就是要从制度上“维护和巩固国家认同的优先地位”。即通过政治制度的运行，来“强化边疆少数民族的国家认同，建立有利于多民族国家稳定和统一的认同关系结构”。[35]
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2.边疆治理功能
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依托政治制度实现对国家和社会的有效治理，进而维护和巩固统治阶级的政治统治，是任何一种政治制度存在的基本前提和根本价值。在边疆地区，政治制度的治理功能在一定意义上就体现为边疆治理功能。“边疆治理是一个运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程”[36]。我国的政治制度所蕴含的边疆治理功能，本质上是通过国家权力在边疆地区的配置和运行而实现的。（1）在国家权力的配置上，从纵向上将同质化的国家政权体系建设铺设至边疆的基层，在民族众多的边疆省区则建立民族自治地方、推行民族区域自治；在横向上，则设置与边疆治理相关的行政或工作机构（如边疆工作或民族工作的工作部门），对解决边疆（民族）问题进行统筹。（2）在国家权力的运行上，当今中国的政治制度，从根本上确立了中国共产党在国家权力格局中的领导核心地位。这种权力格局，为党在国家建设及国家治理过程中权威性地统筹、分配资源提供了政治和制度保障。如组织动员内地发达省份对口支援边疆及少数民族地区，开展对口帮扶，实施“西部大开发”等。
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3.利益协调功能
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政治制度除对政治权力的运行和政治主体的政治行为进行规范外，还具有重要的利益协调功能。政治制度的利益协调功能是指政治制度在利益分配过程中所体现出来的实施利益综合、化解利益冲突、维护利益格局和协调利益关系等方面的政治协调能力。政治制度的利益协调功能发挥得充不充分，直接关系到政治制度的生命力和有效性。边疆地区是利益关系最为复杂的区域之一。尤其是在边疆地区的现代化和社会转型过程中，随着地区间、部门间、民族间和其他不同主体间利益的不断分化，边疆地区的利益格局随之发生了深刻变化，利益关系也日趋多元和复杂，有时甚至还会出现利益争夺和利益纠纷、利益矛盾。如在边疆建设与边疆开发过程中，就经常会涉及到土地、草场及矿藏等方面的资源争夺，以及资源的开发利用与利益分配、利益补偿等问题。在此背景下，协调边疆地区的各种复杂利益关系，就成了边疆治理的重要内容和边疆地区政治制度须具备的制度功能之一。
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