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4.权力规范功能
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对一个政治体系而言，对政治权力的运行进行规范是政治制度的重要功能之一。在新中国成立后，我国的广大边疆地区逐一被纳入到统一多民族国家的国家政治体系中来，“边疆地区”在行政建置上作为“地方”先后被纳入中央政府的统一管辖。现行的政治制度虽然没有专门针对边疆创设的制度安排，但从《中国共产党章程》及党内涉及央地关系定位或调整的相关决定，以及《宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律法规来看，基本上已对中央与边疆地方（政府）的关系作出了比照性安排。其中，就党对全国地方工作的一元化领导来看，边疆与内地在“中央—地方”的权力分配上并无二致。如党章在关于“党的组织制度”方面就明确规定“下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。但从民族区域自治等角度看，又无异于赋予了实行民族区域自治的边疆地方政府很大程度的自治权。
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三、边疆地区的政治制度运行
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中国民族国家建立后党和国家在边疆地区的政治制度重构，只是在政治设计上解决了国家政治权力在边疆的空间配置问题。然而，“政治权力配置方式和政治权力运行方式是两码事”[37]，因此还必须来分析边疆地区政治制度的运行问题。
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第一，边疆地区政治制度运行的政治生态有别于内地。政治生态是政治制度赖以运行的外部环境，或者说是一个政治体系内政治权力运行无法超脱的外部环境。当代中国边疆地区的政治制度，除特别行政区制度外，总体上是国家政治制度在边疆地区的落实，而并非国家政治制度在边疆地区的特殊安排。与内地相比，这些制度在边疆地区的运行则面临着别样的政治生态。由于边疆地区的社会和经济发展水平、民族构成及民族关系、政治文化、地理区位、传统习俗、宗教信仰等因素与内地均存在不同程度的差异，在这些因素的共同作用下，边疆地区的政治生态往往就会呈现出与内地有别的区域性特征。
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第二，边疆地区政治制度的有效运行受多重因素的影响。政治制度的创设与运行是两个不同的范畴，再好的制度设计也只有通过有效的运行才能实现制度创设的预期功能。国家政治制度在边疆的有效运行，是国家在边疆地区实现国家职能和开展边疆治理的基本保证。而边疆地区政治制度的有效运行，除受边疆政治生态的影响外，不可避免地会受到多重因素的影响。其中，边疆地区的政治形势、执政党在边疆地区的制度执行力、边疆地方政府的政府能力、制度运行中的利益博弈以及民众的制度认同等都是极为重要的影响因素。
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第三，边疆地区政治制度的运行反过来会影响边疆政治。国家政治制度在边疆的运行是边疆地区的核心政治过程，它构成了边疆政治的重要内容。边疆地区政治制度的运行，常常会涉及利益格局和利益关系的调整，政治权力的分配或再分配，政治制度体系内部的体制改革与完善、政治制度的结构—功能调适，政治制度运行的政治贯彻和政策支持，以及族际关系的协调与治理等诸多问题。这些问题，无一例外都会在政治稳定、政治整合、政治发展及族际政治等方面对边疆政治产生直接或间接的影响。
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第四，边疆地区政治制度的运行需处理好根本政治制度、基本政治制度同具体政策（主要是边疆政策与民族政策）之间的结构—功能关系。中国的政治制度主要由根本政治制度与基本政治制度组成。根本政治制度即人民代表大会制度，基本政治制度则是由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度及基层群众自治制度等构成。[38]总的来看，根本政治制度是不可动摇的轴心，而政治体制的改革与完善则被设定在基本政治制度的范畴之内进行。为确保这些制度在边疆地区的有效运行，推进边疆治理，党和国家又在政策层面对边疆地区作出相应的政策倾斜和政策支持[39]，或赋予民族自治地方更多的变通执行权。然而，边疆地区的地方政府在政策执行过程中客观存在的政策执行偏差、选择性执行政策或政策执行不力，乃至在制定或出台地方性政策时与现行政治制度不符的情况都时有发生。这就给边疆地区政治制度的运行提出了新的课题。
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四、边疆地区的政治制度安全
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要研究边疆地区的政治制度，就必须研究边疆地区政治制度的安全问题。在边疆政治学看来，随着非传统安全的挑战不断增多，在从文化、地理和民族等角度来看待边疆的同时，还须结合地缘政治等因素，站在国家及国家治理的高度，并从国家安全的视角来看待边疆和边疆安全。其实，“边疆安全问题是与国家兴起俱来的重要问题，也是近现代民族国家间冲突与融合难以回避的问题”[40]。在传统安全的意义上，硬边疆[41]本身就是维护国家领土主权的第一道地理防线，是捍卫国家安全的地理屏障。在非传统安全的意义上，随着全球化的推进和国家利益超主权、超领土的外溢，政治边疆、文化边疆、信息边疆、金融边疆、利益边疆、战略边疆等新形态的软边疆理论不断兴起，国家在非传统安全方面所面临挑战日益增多。其中，边疆地区的政治制度安全就是一种典型的非传统安全。
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边疆地区的政治制度安全，就是国家的政治制度在边疆这一特定区域运行过程中所体现出来的使其免遭侵蚀和威胁，并通过抵御风险和化解危机来维护自身安全的能力和状态。在政治上，“安全”既是一种客观上免遭威胁从而保持政治稳定和政治秩序的良好状态，又是一种主观上对安全状态的政治认知和评估，即通常所说的“安全感”。边疆地区的政治制度安全是国家政治安全的重要方面之一，是区域安全和政治制度安全的有机统一，事关国家统一的核心利益和边疆地区的政治稳定。对中国共产党而言，边疆地区的政治制度安全和党在边疆地区的执政安全是紧密联系在一起的，它直接关系到党在边疆地区执政地位的巩固和党的路线、方针、政策在边疆的有效贯彻执行。在边疆地区，政治制度安全至少包含了制度认同、制度竞争力和制度危机防范三个层次上的安全。
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第一，制度认同意义上的安全。认同是政治制度合法性来源的重要社会心理基础。正如亨廷顿所言：“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”[42]任何一种政治制度的建立和运行，都离不开社会成员的广泛认同。只有赢得了社会成员的认同，政治制度才能够从中获得权威，受到人们的尊崇和珍重。边疆地区的政治制度在“认同安全”上最容易受到挑战和威胁。我国的边疆地区，由于民族因素和宗教因素的复杂交织以及跨界民族问题的普遍存在，都使得各族民众对现行政治制度的认同普遍面临着民族认同、宗教认同及跨界民族认同等方面的竞争。边疆地区的政治制度在运行过程中，若不能对这些竞争进行有力的整合，则极有可能会对制度认同构成挑战，甚至会消解或冲击制度认同。边疆地区特殊的地理和战略位置，又使得这些地区历来都是境外敌对势力和反华势力以各种名义对我进行渗透、策反和颠覆的重点区域。这些势力惯于利用边疆地区在经济社会发展过程中客观存在的如贫困、民生、环境保护等问题，并加以放大或刻意歪曲，借机抹黑或攻击我国现行的政治制度，进而达到分裂中国等政治目的。
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第二，制度竞争意义上的安全。当今世界，国家间的竞争和斗争从来就没有消停过，这种竞争或斗争很大程度上就是围绕政治制度而展开的。“政治制度是国际斗争的核心”，国际斗争的焦点往往就集中在政治制度方面。[43]正因如此，政治制度自身的竞争力在国家间的竞争方面就显得尤为重要。如果把疆域也看作是一个国家的政治制度运行的地理空间的话，那么边疆地区无疑是确保政治制度自成体系而运行的地理屏障，它使得国家间的政治制度在运行空间上有了明确的地理边界，这就给边疆地区的政治制度安全提出了严峻挑战。很显然，对那些陆地边境线较长的国家，如何在政治制度上始终保持一种相对于邻国的竞争优势就成了维系制度安全的一大问题，这种优势是在边疆地区维持制度优越性和制度活力的基本保证。制度竞争意义上的安全问题也在考验着传统陆权国家的陆地边疆政策。这些国家的政府在边疆治理的过程中，为了稳边、固边和实边，通常都需在教育、医疗卫生等问题上加大相应的投入，在发展边疆经济方面给予更大的倾斜，从而通过一系列的政策手段来改善边疆地区的民生。否则，边疆地区的民众尤其是边民群体极容易在与邻国的民生对比中在政治心理上产生“不如邻国”的失落感，从而影响其对本国政治制度的认同与评价。
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第三，制度威胁应对意义上的安全。政治制度在运行过程中，难免会面临各种各样的威胁，对这些威胁的应对和处置，将直接影响到政治制度自身的安全。在我国的许多边疆地区，威胁政治制度安全的因素如民族分裂势力、极端宗教势力、跨国犯罪以及恐怖主义等依然存在。这些威胁，都直接或间接地挑战着政治制度在边疆的权威。如在一些民族问题突出和暴力恐怖事件频发的边疆地区，党政机关经常就成为恐怖袭击的主要对象。这种袭击，给边疆地区的政治稳定和社会秩序带来了巨大冲击，极大地威胁着边疆地区的政治制度安全。边疆地区的政治制度在理论上面临的威胁同样不能被忽视。近年来，随着大量西方政治理论的引入和传播，一些对我国现行政治制度具有潜在解构性或破坏性的理论如族际民主理论也不加批判地引入进来，一些理论甚至还被奉为圭臬，或置国情于不顾，“削足适履”地用其评判我国现行的相关制度设计。另一种潜在的政治理论威胁来自于政治制度发展过程中体制内知识精英作为既得利益者的抵制。如在民族融合、族际政治整合、边疆民族问题治理、民族政策调适与发展、民族区域自治制度的发展等问题上，一些体制内的知识精英往往习惯于站在“既得利益者”的角度，趋利避害地在理论上抵制或抗拒党和国家的体制改革。总的来说，这些理论上的潜在威胁，都不利于树立我们的理论自信和构建中国自己的制度认同，同样属于威胁制度安全的一大隐患，亟须在理论上和政治上加以防范。
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中国边疆政治学 第四节 边疆地区的政府
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边疆地区的政府是指国家建置于边疆地区并依托其对该地区进行区域治理的各级地方人民政府的总称（简称“边疆地方政府”或“边疆政府”）。相对于“中央政府”而言，边疆地区的政府是次一级“地方政府”，而相对于内地同级的地方政府来说则又同属于相平行的“地域政府”。“地方性”和“地域性”的双重属性，共同决定了边疆地区的政府在边疆治理和边疆政治中的重要性。
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一、民族国家的建立与边疆地区政府形态的变迁
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中华人民共和国建立后，中国的边疆政治发生了重大变化，边疆地区的政府形态也经历了重大变迁。所谓边疆地区的政府形态，就是指边疆地区的政府作为一个地域性的行政机关，在边疆政治发展和社会历史变迁过程中为适应边疆治理的需要所采用的组织形态。新中国建立后，边疆地区的政府形态大致经历了由多样异质的地方政府向一体同质的地方人民政府转变的重大政治和历史变迁。
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从政权的性质看，在中华人民共和国建立的初期，我国边疆地区的政府在形态上可谓多元而异质，许多边疆地区仍存在着多种多样的地方政制和政府形态，保留有大量的旧制度残余。这些形态最具代表性的如西南边疆的土司制度，国民党统治时期的行政建置如设治局、“自治区”，以及西藏地区政教合一的农奴制度等。这些边疆地区的政府形态，不仅历史跨度大，且在政治上带有落后的旧制度残余，与新生国家政权格格不入，显然与《共同纲领》中“中华人民共和国的国家政权属于人民”[44]之规定严重不符。换言之，这些形态的政府在权力归属上并不具人民性，并不具有合法性，因而并非“人民政府”[45]意义上的地方政府。
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真正推动边疆地区的地方政府向人民政府转变的是民主改革。在民主改革过程中，许多边疆地区原地方政府中的民族上层、进步人士等都纷纷被吸纳到新的政权体系中来。通过民主改革，许多边疆地区的人民实现了翻身作主，真正成为了主人。如在建国初期，地处西南边疆的云南就仍存在着元代以来中央王朝在云南推行的土司制度，晚清时期始设的对汛督办[46]和国民党统治时期残留的设治局。直到新中国成立后，“通过民主改革和土地改革等形式最终废除了土司制度，将民国时期作为过渡的设治局和对汛督办全部改为县，从而使得云南边疆民族地区治理形式与行政建制在形式和内容上也逐渐与内地一致，纳入国家统一的政府体系”[47]。而在西藏，直至1959年实行的仍是政教合一的封建农奴制度，西藏地方政府[48]实行的是僧俗农奴主专政。“政教合一的西藏地方政府是神权政治和贵族政治的产物，广大农奴完全被排除在社会政治生活之外。”[49]在1959年3月10日当时西藏地方政府领导的全面叛乱发生后，国务院于3月28日解散了当时的西藏地方政府，并决定由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权。[50]在民主改革完成后，占西藏人口总数95%以上的农奴和奴隶才真正成为西藏的主人。
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1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》（也称“五四宪法”），则正式从国家根本大法的高度进一步凸显并强化了我国中央及地方政府的人民属性。如该部宪法的第六十二条就规定：“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”这一规定，从根本上为推动地方政府在政权性质上的同质化和一体化提供了宪法依据。
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