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[65]周平：《中国地方制度析论》，载《江汉论坛》，2013年第6期。
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[66]专项治理，即指“国家制定专门针对边疆问题的政策，启动专门解决边疆问题的政治过程，着力解决边疆问题的行为”。参见周平等：《中国边疆治理研究》，经济科学出版社2011年版，第83页。
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[67]林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第21页。
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[68]周平等：《中国民族自治地方政府》，人民出版社2007年版，第20页。
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[69]林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第72页。
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[70]周平主编：《当代中国地方政府》，人民出版社2007年版，第66页。
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[71]“西部开发”中所指的“西部”不过是国家重新划定的陆地边疆，而宁夏显然是在这一区域之内的。“如果国家根据形势的变化划定一个更加广大的陆地边疆，更有利国家的发展和边疆的建设和巩固。”参见周平：《中国的崛起与边疆架构创新》，载《云南师范大学学报》（哲学社会科学版），2013年第2期。
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中国边疆政治学 第五章 边疆的开发与建设
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边疆的开发与建设，事关边疆的稳定与发展，同时对国家的建设与发展具有重要的意义。边疆的开发与建设是一项基础性的工程，边疆经济发展、民生安定、社会进步，能促进国家整体发展战略的顺利实施；倘若边疆地区经济落后、民生困乏、社会混乱，则必将对国家的整体发展带来危害。历史上，中国历代君王对边疆的开发与建设十分重视，采取了不同的治疆方略，要么移民戍边，要么委派官吏，要么和亲怀柔，要么施以武力，中国历史上不同的王朝国家以不同的途径来加强边疆的稳定，促进边疆的发展。中华人民共和国成立之后，党和国家出台了更加系统而有效的国家战略，有效地促进边疆开发与建设；改革开放以来，党和国家通过西部大开发战略的制定、“兴边富民”行动的开展，进一步解放了边疆的生产力，促进了边疆的发展；进入21世纪以来，我国的边疆问题频发，特别是南海问题尤为突出，党和国家高度重视边疆的稳定与发展问题，强调边疆治理的重要性，促进边疆稳定，保障边疆的地缘政治安全。
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中国边疆政治学 第一节 边疆治理视野中的边疆开发与建设
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边疆的开发与建设，是边疆治理的重要目标与任务，只有边疆生产发展、人民安居乐业、社会稳定有序，边疆的其他任务才能顺利进行。有别于传统的边疆治理，当代中国的边疆治理，是一个多中心、开放式的治理结构，是在中央政府的主导下，充分发挥边疆地方政府、边疆社会的作用，形成一个由中央政府、边疆地方政府、边疆社会、其他地方组织和社会组织支持和参与的多维结构。[1]在当代中国边疆治理的体系下，作为边疆治理方式的开发与建设，必须强调国家的整体利益，在实现边疆开发与建设的同时，保障边疆的稳定与安宁。
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一、边疆开发与建设的涵义
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边疆的开发与建设，是指按照党和国家的战略部署，边疆各级政府依据当地的现实情况和发展需要，在国家法律制度的基本框架之下，积极制定一系列的促进边疆经济发展、文化繁荣、社会进步的政策与措施，从而促进边疆人民生活水平持续提升的一系列活动。从特征上看，边疆的开发与建设是以维护边疆地区广大人民群众的利益为根本，以改善边疆的民生、促进边疆的经济社会发展为根本目的。在当下的中国，边疆的开发与建设，是以边疆政府为实施主体，以各级政府的各项政策为手段，以促进边疆的稳定、发展、社会进步、民族团结为目标的一系列活动，是一个综合性、长期性和全局性的工程。具体而言，边疆的开发与建设具有以下的特点。
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一是边疆的开发与建设必须维护国家的整体利益。边疆是一个相对的概念，“边疆”这个词语所指的范畴，就一般性的意义而言，主要是指一个国家领土或者版图上的边缘部分，是相对于内地而言的一些特殊区域。对于一个国土范围十分广袤的大国而言，边疆是拱卫着内地的边缘性区域，边疆对于国家的安危与发展具有重要的价值和意义。边疆安定，整个国家就会形成天然的地域屏障，对其他相邻周边国家的防御性较强，其他周边国家侵犯的可能性降低，从而保障了国家的安定；边疆不稳，整个国家的疆域经常受到周边国家的侵犯与干扰，则会对国家的稳定带来威胁。因此，保持边疆的社会稳定，是保持整个国家的领土主权不受侵犯的前提条件，进而保持了国家利益的完整。从这个意义上讲，边疆的开发与建设，不可盲目进行，必须要建立在国家利益不受侵扰的基础上，任何边疆开发与建设的政策措施，都首先要从国家利益的前提出发，任何冒进的过度的边疆开发政策，都可能会对国家利益造成威胁。实现边疆的经济发展、文化繁荣和社会进步，同时也保持国家利益的完整性，是制定边疆开发与建设各项举措的重要原则。
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二是边疆的开发与建设要符合单一制国家结构形式的要求。中国是一个单一制的国家，中央对地方有着绝对的控制权，地方的权力来自于中央的授予，地方的各项政策必须和中央保持高度一致。正如有学者指出：“地方的权力来自于中央的授予。在中国国家形成和发展的历史中，没有先于国家而存在的地方，地方由中央设置和划定，因而地方就没有特定的自有权力或保留权力，地方所拥有和行使的国家权力是由中央授予的，来源于中央，或者说，来源于由中央政府所代表的国家。”[2]在中国的单一制国家结构形式之下，边疆的开发与建设必须依照党和国家的大政方针展开，按照党和国家对边疆开发的定位来制定各类开发的政策，甚至可以说，边疆在哪些方面进行开发与建设，是党和国家通过一系列的战略制定、政策出台和发展规划的作出来决定的，边疆的政府在这些大政方针的基础上，依据当地的实际情况细化开发与建设的方案，相应地制定更加细致的政策，并在党和国家的帮助下实施，最终实现边疆的开发与建设目标。
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三是边疆的开发与建设以政府为实施主体。这里的政府是一个广义的概念，包含立法、司法、行政等不同功能的国家机关，同时，这里的政府也包含中央和边疆的各级政府，甚至包含中国内地和发达省份的政府。边疆的开发与建设，是在中央政府的整体规划下进行的，特别是在当下中国边疆治理理论的指导之下，由中央政府依据国家建设与发展的整体性要求，制定出边疆开发与建设的方略，再部署边疆政府作为开发与建设的主要推动力量，以制度性手段或者非制度性的手段促进边疆的开发、加快边疆的发展进程。当然，在一个单一制的国家之内，中央政府也会安排内地经济发展水平较高的政府参与到边疆的开发与建设过程中来，特别是沿海发达省份的政府，以发达省份向边疆输入资金、技术、人才的方式参与边疆的开发，加快边疆的建设。总之，政府是实施边疆开发与建设的主体，承担着制定边疆开发政策、出台边疆发展的举措，并整合各类社会资源，组织各种社会力量，采用各种手段和方式来建设边疆的重要任务。
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四是边疆的开发与建设以各种正式制度或者非正式制度为手段。边疆的开发与建设，首先是以各种正式制度的出台，确定边疆开发的方略，边疆建设的基本原则，并相应地出台各类正式的政策来进行的。目前我国关于边疆开发与建设的正式制度，主要有党和国家的边疆战略、中央政府出台的边疆发展规划、地方政府出台的边疆经济社会发展政策等。这些正式的制度，是在国家基本法律的范畴之内，按照人民代表大会制度的立法程序进行确认，最终成为各级政府的法定职责的制度，是边疆开发与建设最为重要的手段，有明确的制度目标和一系列严格的实施方式，各级政府是促进边疆开发与建设的核心推动力量。在制度手段之外，还有一些必要的非制度手段作为补充。例如，在我国的边疆地区生活着许多世居的少数民族，他们在漫长的民族发展历程中形成了一系列的民风民俗、乡规民约，这些重要的文化民族的特有的处理日常生产、生活的方式，具有不可估量的社会整合作用，在边疆地区民众中拥有重要的规约作用。这样，在正式制度之外，合理地利用边疆地区世居居民的传统习俗来整合边疆的人力物力资源，对促进边疆的开发与建设具有重要的意义。
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五是边疆的开发与建设以促进边疆的稳定、发展、社会进步、民族团结为目标。对一个统一的多民族国家而言，与内地相比，边疆承担着更多的责任和功能，边疆的开发与建设，不仅仅只是开展经济建设，实现经济发展，而且还承担着提高人民生活水平、保持社会稳定、加强民族团结、维护国家主权和领土完整等重大的任务。因此，在边疆的开发与建设各项政策制定的过程中，首要的目标是要维护好国家的利益和主权，保持好边疆的社会安宁，实现各民族的团结与繁荣，围绕着这些目标，制定一系列适合边疆地域发展要求的开发政策，才能有秩序、有步骤地推进边疆的全面建设。从这个意义上讲，边疆的开发与建设不可盲目冒进，任何单纯追求经济利益的发展措施都有可能会忽视其他的重要目标，从而对国家的主权和社会的整体安定带来威胁。
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六是边疆的开发与建设是一个综合性、长期性和全局性的工程。边疆的开发与建设，涉及到资源开发、经济发展、文化传承、制度完善、民族团结和社会进步等多个领域，是一个牵一发而动全身的综合性、系统性工程，不能厚此薄彼，有失偏颇。边疆的开发与建设，是党和国家全局性的国家建设和战略部署的组成部分，虽然地域范围在边疆，但也是一个在国家整体性安排之下的系统性工程，边疆开发与建设的优劣，涉及到国家的整体部署是否能够顺利实施，边疆开发得当，民生安宁、社会进步，必然促进整个国家的建设更进一步。因此，边疆的开发与建设是一个综合性、整体性的工程。此外，与国家建设的战略部署一样，边疆的开发与建设也是一个由短期目标、中期目标和长期目标共同组成的过程，不是一蹴而就的，需要长期地、持续性地进行，有的开发与建设政策，例如边疆的生态保护、水土保持和资源开发政策，甚至需要几十年的时间才能见成效。因此，边疆的开发与建设是一个长期性的工程。
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二、作为边疆治理方式的开发与建设
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