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二、境外社会组织对边疆社会的影响
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境外社会组织为边疆地区提供了大量援助，尤其是在环境保护与社区发展、扶贫助困、救灾、卫生、教育事业发展方面提供的援助十分可观，成为促进边疆地区经济和社会事业发展的一支重要力量。例如，在云南，世界自然基金会在白马雪山、法国生态及文化保护组织在云南高黎贡山北段地区，美国大自然保护协会在滇西北都建立了自然保护区、开展推广能源替代技术、培训自然保护人员，香港乐施会在云南大理开展《湄公河上游少数民族地区环境管理和扶贫项目》，美国新连心国际协会向贫困人群提供药品；香港世界宣明会参与怒江雪灾灾后救助……据统计，1986—2004年，境外社会组织输入云南的项目资金总额达3亿元人民币。[32]在广西，世界宣明会、香港乐施会、人类家园国际机构等通过开展小额信贷扶持计划、无息贷款帮助贫困人群改善住房条件、扶助贫困学生等……统计显示过去十年里，广西累计引进国际组织、外国政府、国际民间组织等优惠贷款、无偿援助1.78亿美元[33]，在西藏，联合国开发计划署自1981年开始提供400万美元用于羊八井地热资源勘探与开发，共享技术数据，联合国世界粮食计划署提供的拉萨河流域农业综合开发部分项目用于抗御干旱和改善灌溉条件，联合国儿童基金会提供321.5万美元用于西藏自治区妇幼保健站等10个项目的建设，1995年联合国开发署向珠穆朗玛自然保护区提供的82.2万美元，用于农业、住房、学校、风能发电、家庭手工业等项目，国际红十字会在西藏开展卫生、妇幼等项目，联合国教科文组织兴办教育投资项目……至2006年，西藏地方共引进和接受外国政府、国际组织多双边项目141个。[34]境外社会组织在边疆开展的项目，有力促进了边疆地区与境外在人才、技术和文化等方面的交流。以西藏为例，至2006年，境外非政府组织和学术团体在西藏地方提供项目400多个，引进外国专家1500多人次，其活动主要集中在基层教育、医疗卫生、农业、残疾人事业和民族手工业发展、生态环保调研等领域。通过这些项目的开展，为西藏地方经济和社会的可持续发展起到了一定的补充作用。瑞士红十字会、英国救助儿童基金会、比利时无国界医生组织和美国西藏扶贫基金会等在拉萨设立常驻办事机构，先后于1989年、1990年、1998年与西藏地方有关方面签署合作协议，分别在卫生、保健、教育、扶贫、救灾防灾等方面与西藏地方进行中长期合作。这些组织都有专家进藏，开展乡村医疗、饮水工程改造、高原病防治、乡村小额信贷知识、职业技能培训等项目工作。[35]
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境外社会组织还通过扶持边疆地区的本土社会组织，促进了边疆地区社会组织的发展，推动了边疆地区的民主化进程。境外社会组织通过各种方式在边疆地区开展活动，如设立办事处或者与边疆地区的政府部门签订合作协议等，其中有相当一部分境外社会组织会在项目开展过程中在项目地点设立一个办公室，作为项目的执行机构，等项目结束以后这些办公室通常就作为本土社会组织保留、独立展开项目，而这些组织今后无论是在理念、技术还是从关注的社会问题领域都延续了之前境外社会组织的做法。有的境外社会组织在边疆开展的项目本身就是扶持边疆地区的本土社会组织，一些境外的基金会会设立专门的项目支持边疆地区的本土社会组织进行能力建设。除此以外，边疆地区的本土社会组织开展项目的资金有相当一部分是来自于境外社会组织，其背后的主要原因是因为从国内获得项目资金的渠道十分有限。通过项目资金、能力建设等各方面的支持，境外社会组织在一定程度上促进了边疆地区本土社会组织的发展。而边疆地区的本土社会组织的发展，意味着在政府以外出现了更多的民间社会主体，这对于边疆地区的民主发展、对于边疆地区新型社会体制的创建都具有积极的影响。
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境外社会组织在边疆地区的作用毋庸置疑，不过其中一些组织也给边疆地区带来了一些消极影响。
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一些境外社会组织打着学术研究的幌子间接收集边疆地区的各种资源、军事、经济和政治情报。国外许多政要、媒体及其他机构所得到的关于边疆地区的资料可能都来自这些社会组织。因为是以学术研究的名义，这种情报收集工作具有很强的隐蔽性，不容易发现，甚至一些国内学者由于缺乏足够的警惕都在不知不觉中对这些境外社会组织提供了情报资料或者为其收集情报资料提供了便利。境外社会组织在边疆地区收集的情报资料，不仅造成了直接或间接的损失，而且可能为国外一些政治势力提供了制造话题、攻击中国政府、占据控制优势等提供了很大的帮助。
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部分境外社会组织成为反华势力对我国边疆地区进行渗透的工具。西方反华势力通过为某些社会组织提供资金支持、为这些组织参与政治事务提供便利、为这些组织提供政治庇护等方式取得了对这些组织的信任和控制，从而利用这些组织对边疆地区展开渗透。这些渗透包括宗教渗透、思想渗透、人员渗透和学术渗透等，借此谋划对边疆地区的颠覆、制造民族冲突和民族分裂，对边疆地区产生了极大的危害。国际援藏组织就是典型的例子。国际援藏组织可划分为直接援藏组织和间接援藏组织，前者与达赖集团关系密切，开展多种援藏反华活动，这类组织数量庞大，集中分布于欧美，如“西藏委员会”、“西藏之友”、“美国西藏基金会”、“加拿大西藏委员会”、“日本西藏问题人民委员会”、“德国西藏运动组织”等，这些组织在国际社会为达赖集团摇旗呐喊、推波助澜；后者以追求普世价值为由，对我国现实评头论足，在客观上与西方反共反华势力、“藏独”运动呼应。[36]还有一些境外社会组织本身就是“东突”势力的资助者。由于这些境外社会组织数量庞大、关系错综复杂，只要中国政府稍不留心就容易以各种方式将其政治触角伸向边疆地区。在西藏开展活动的某些境外社会组织，可能与达赖集团存在某种千丝万缕的联系，他们为达赖集团提供了国际后援，为所谓的“西藏问题”四处游说，为“藏独”势力摇旗呐喊，将所谓的西藏问题国际化，成为制造分裂和冲突的幕后黑手。
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境外社会组织在边疆的活跃可能伴随着西方模式的强行推销。这种推销可以是有意的，也可能是无意的。在世界政治经济体系仍然以西方为中心的格局中，西方模式的确体现出了极大的优势，尤其是在自由精神、民主建设、社会管理体系的效率、社会福利体系等方面体现出了一定的先进性和优越性。正是因为如此，境外社会组织在边疆开展项目时会通过培训、观念的灌输、对合作方提出特定条件等方式强化中国方面相关组织和人员对西方模式的认同。有的境外社会组织可能在社区发展项目中大力动员社区群众建立议事组织，宣扬西方的民主政治模式。当然，也有一些境外社会组织并没有故意推销西方模式，但在项目进程中，中国方面的组织和人员久而久之会潜移默化地受到这些境外组织的影响，从而出现对我国某些模式的高度怀疑。西方模式虽然在一些方面具有明显优势，但这些模式并不一定适合中国，更不一定适合边疆地区，正如在现代化模式中并不是每个国家都要走西方国家走过的道路而应该走自己适合的道路一样。因此，境外社会组织在推动中国民主化进程、改善公共政策制定的同时，必然伴随着这种西方模式的强行推介和渲染，对边疆社会的政治稳定带来了一定的隐患。
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三、境外社会组织给边疆社会组织管理带来的挑战
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边疆地区在对境外社会组织管理方面往往面临多重难题，比如有的境外社会组织成员出现违法或者犯罪行为很难追究责任，同时一些境外社会组织成员在边疆地区开展合法活动时，其合法权益得不到保障，例如这些组织的成员没法像国内社会组织成员那样享受各种社会保障，如果某些工作成员遭遇困难或危险，也未能及时对其进行帮助。
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境外社会组织的管理之所以难度较大，主要与境外社会组织本身的特点有关，其中尤其比较突出的特点包括复杂的海外背景、项目运作的特殊性、雄厚的实力、影响的广泛性等几个方面。
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境外社会组织大多具有复杂的海外社会背景，例如有些组织具有深厚的政治背景、有些组织具有复杂的宗教背景等。一些境外社会组织的资金主要来自于西方国家政府的直接拨款，这些组织在边疆地区开展项目时必然会考虑本国政府的立场，而一旦在合作过程中出现问题，西方政府机构就会以此契机出面干涉，对边疆事务指手画脚甚至横加干涉。诸如援藏社会组织的国际背景就更复杂了，这类组织与达赖集团关系密切，它们或是由达赖集团参与创建，或是由达赖集团的要员在其中担任重要职务。从法律性质上而言，这些组织在其本国都是合法的，但其在客观上为那些反共反华势力提供了便利，使其得以借助这些染指“藏独”，而又避免了直接干涉中国内政之嫌。还有一些组织，“虽然与支持达赖集团并无直接关联，但出于对达赖集团及流亡藏人的同情或支持，或出于对中国政府政策的误解，它们往往在人权、宗教、民族、环境等问题上，支持达赖集团的有关主张或诉求，不断攻击中国的西藏政策”[37]。
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很多在边疆地区开展活动的境外社会组织都是实力十分雄厚的组织。这些组织往往具有广泛的资金来源渠道，相当一部分境外社会组织能够得到本国政府的大力支持。还有一些境外社会组织本身就具有复杂的联系网络，建立了数量庞大的分支机构，在国际社会具有相当的影响力，国际非政府组织就是典型的例子。1968年，联合国经社理事会通过了一个有关NGO参与联合国事务的重要决议（第1296项决议）。该决议规定：具备一定条件经申请并得到联合国认可的非政府组织，有资格参加联合国经社理事会或其他相关国际会议，可提交提案、发言或者提交相应文件，从而获得相应的咨商地位而成为国际非政府组织。国际非政府组织参与国际决策的主要机制是在联合国召开国际会议的同时同地，召开同主题的非政府组织国际论坛。对于这些实力雄厚的社会组织，中国政府与其互动的过程中容易体现被动的一面，尤其是当项目存在分歧时，与其博弈的难度更大。
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境外社会组织具有更为广泛的国际社会影响力。境外社会组织本身往往具有复杂的海外分支机构，同时长期以来境外社会组织大多已经形成了一种国际联系网络，同一领域的境外社会组织在国际交流合作方面不仅广泛而深入，而且已经形成了一些固定的机制，例如通过召开国际会议形成联系。境外社会组织的这种强大的影响力可以说是一把双刃剑，一方面它可以使这些组织在援助边疆地区时体现出更高的效益，例如更广泛的资金募集途径，但另一方面，如果在项目开展过程中出现负面信息，很容易迅速扩散至范围更为广泛的海外世界。
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除了以上原因以外，对境外社会组织的管理难度也与这些组织在边疆地区开展项目的方式有关。例如，有的境外社会组织只是以项目资助的方式进入边疆地区，组织本身并不配备专门工作人员进入边疆，在边疆地区没有常设机构，因此很难像国内的社会组织那样进行管理，有些适用于国内社会组织的管理措施对于境外社会组织而言并不适用。因此，针对境外社会组织的管理需要创新。什么样的方式更适合于境外社会组织？衡量的最终一个标准就是既要积极接纳、平等合作，使境外社会组织能够在边疆地区发挥积极作用，又要防止出现各种消极影响和后果。
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中国边疆政治学 第五节 边疆社会组织的管理
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促进社会组织的发展、为社会组织参与社会管理提供便利，对边疆地区具有重要价值，同时为了避免社会组织带来的不良影响，又要加强对社会组织的管理。具体来说，需要从观念、法律制度、监督机制等各方面入手，本着扶持、服务与优化管理体制相结合的原则对边疆地区的社会组织进行管理，使社会组织既能发挥积极的作用，又能得到妥善合理的规制。
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一、树立正确对待社会组织的观念
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有效管理边疆地区的社会组织，首先应该树立正确的观念，这是一个重要前提。世界上许多国家和地区都经历过对于社会组织的观念转变，例如日本1998年以前长期采取限制社会组织发展的“主管官厅负责制”，即社会组织登记注册必须获得主管官厅的许可，直到1998年日本改变了这种做法，颁布《特定非营利活动促进法》，鼓励社会组织进行法人登记。再比如台湾，社会组织活动在20世纪80年代中期以前受到严格的限制，到1987年“解严”以后，各种形式的社会组织得以快速成长起来。[38]这些地区社会组织之所以得以发展，首先得益于政府对待社会组织的态度和观念发生了转变，只有政府采取合理态度，社会组织才有生存的空间，才能合法参与社会管理。
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对于边疆地区的社会组织，要改变过去那种以防范和控制为特征的观念，从务实的角度出发，重视社会组织在边疆地区经济社会发展中的作用。必须意识到，社会组织的发展是边疆地区经济社会发展、民主化程度提高的必然趋势之一。随着边疆地区经济社会的发展，边疆居民的公民权利意识和主体意识也逐渐提高，公民参与意识越来越强，社会组织的发展从某种角度来看可以说是对这一趋势的回应。如果能够恰当地引导这一趋势，通过社会组织的发展和管理，不仅可以更好地满足公民参与的愿望，也有助于在边疆地区形成一种互相帮助和投身公益的公共精神。除此以外，随着边疆地区行政管理体制改革的推进，政府职能的进一步转变，必然需要社会组织尽快发展起来，才能承接政府放开的那些公共职能，才能够促进政府向服务型政府、责任型政府、精干型政府的转变。
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边疆地区的政府部门要积极营造有利于社会组织发展的外部环境。必须意识到一点，即有效的社会管理不是单纯依靠政府就能达成的，社会组织也是社会管理中不可或缺的主体之一。政府要真正做到“还政于民”，避免“越位”、“缺位”和“错位”等职能不清、角色不清的现象，积极营造有利于社会组织健康发展的外部环境。为社会组织营造有利的环境，还要减少社会组织的行政化倾向，将社会组织列入公共服务的主体范畴，通过各种渠道为社会组织参与公共服务提供便利。除此以外，要把社会组织作为利益表达主体，纳入决策过程。例如，政府可以通过更多地召开新闻发布会、举行听证会等多种方式听取民间组织对某些社会事务的看法，在涉及社会敏感度高、专业性比较强的那些问题上，应该形成固定的机制，即先征询一些相关社会组织的看法以后再出台社会政策。
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二、加强对社会组织的扶持
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