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中国边疆政治学 第五节 边疆社会组织的管理
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促进社会组织的发展、为社会组织参与社会管理提供便利，对边疆地区具有重要价值，同时为了避免社会组织带来的不良影响，又要加强对社会组织的管理。具体来说，需要从观念、法律制度、监督机制等各方面入手，本着扶持、服务与优化管理体制相结合的原则对边疆地区的社会组织进行管理，使社会组织既能发挥积极的作用，又能得到妥善合理的规制。
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一、树立正确对待社会组织的观念
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有效管理边疆地区的社会组织，首先应该树立正确的观念，这是一个重要前提。世界上许多国家和地区都经历过对于社会组织的观念转变，例如日本1998年以前长期采取限制社会组织发展的“主管官厅负责制”，即社会组织登记注册必须获得主管官厅的许可，直到1998年日本改变了这种做法，颁布《特定非营利活动促进法》，鼓励社会组织进行法人登记。再比如台湾，社会组织活动在20世纪80年代中期以前受到严格的限制，到1987年“解严”以后，各种形式的社会组织得以快速成长起来。[38]这些地区社会组织之所以得以发展，首先得益于政府对待社会组织的态度和观念发生了转变，只有政府采取合理态度，社会组织才有生存的空间，才能合法参与社会管理。
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对于边疆地区的社会组织，要改变过去那种以防范和控制为特征的观念，从务实的角度出发，重视社会组织在边疆地区经济社会发展中的作用。必须意识到，社会组织的发展是边疆地区经济社会发展、民主化程度提高的必然趋势之一。随着边疆地区经济社会的发展，边疆居民的公民权利意识和主体意识也逐渐提高，公民参与意识越来越强，社会组织的发展从某种角度来看可以说是对这一趋势的回应。如果能够恰当地引导这一趋势，通过社会组织的发展和管理，不仅可以更好地满足公民参与的愿望，也有助于在边疆地区形成一种互相帮助和投身公益的公共精神。除此以外，随着边疆地区行政管理体制改革的推进，政府职能的进一步转变，必然需要社会组织尽快发展起来，才能承接政府放开的那些公共职能，才能够促进政府向服务型政府、责任型政府、精干型政府的转变。
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边疆地区的政府部门要积极营造有利于社会组织发展的外部环境。必须意识到一点，即有效的社会管理不是单纯依靠政府就能达成的，社会组织也是社会管理中不可或缺的主体之一。政府要真正做到“还政于民”，避免“越位”、“缺位”和“错位”等职能不清、角色不清的现象，积极营造有利于社会组织健康发展的外部环境。为社会组织营造有利的环境，还要减少社会组织的行政化倾向，将社会组织列入公共服务的主体范畴，通过各种渠道为社会组织参与公共服务提供便利。除此以外，要把社会组织作为利益表达主体，纳入决策过程。例如，政府可以通过更多地召开新闻发布会、举行听证会等多种方式听取民间组织对某些社会事务的看法，在涉及社会敏感度高、专业性比较强的那些问题上，应该形成固定的机制，即先征询一些相关社会组织的看法以后再出台社会政策。
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二、加强对社会组织的扶持
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要想让社会组织在边疆地区发挥更大的作用，政府就应该加强对社会组织的扶持。目前边疆地区的社会组织普遍面临的一个难题就是资金和人才的缺乏。资金的缺乏与很多因素有关，例如国内能够获得的资金支持十分有限，而申请境外资金支持又缺乏足够的能力；人才的缺乏与当前社会组织的处境有关，因为许多社会组织甚至没有取得合法地位、待遇相对较低、工作稳定性较差等等因素导致边疆地区本土社会组织的人才流失现象十分严重，已经成为影响这些社会组织发展的重要因素。
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因此，政府部门需要加强对边疆地区社会组织的扶持，强化这些社会组织参与社会管理的能力。这需要从多个方面入手：第一，通过多种途径为社会组织提供资金支持。在一些公共服务中，政府可以采用项目发包的方式，让有资质的社会组织申请、竞争，把这些服务的提供交给社会组织去做，政府只需要对这些项目的实施进行监管和评估，这样既增强了边疆地区公共服务的供给水平，又在一定程度上缓解了社会组织的资金难题。另外，政府还可以通过各种免税政策、奖励机制等为社会组织间接提供资金支持。第二，充分发挥好城乡基层自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中介组织的职能作用，培育好这些有利于促进社会公共利益、发展基层民主和增强社会自治的社会组织，形成社会管理和社会服务的合力。第三，减少社会组织的行政化色彩，培养社会组织的自律机制，使社会组织摆脱过分依赖于政府的现状，真正发挥对政府社会管理的补充作用。第四，完善社会保障体制，将各种社会组织的从业人员纳入到社会保障体制中来，增强社会组织对人才的吸引力。
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三、完善社会组织管理的法规
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要使社会组织的管理常态化，避免人为性和随意性，最终需要一套健全合理的制度，因此要完善社会组织管理的相关制度，真正做到依法管理。
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我国现有的关于社会组织的法规体系主要包括两个条例、一个办法、一个规定以及一个专门法，即1998年公布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1988年和1989年先后公布的《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》；以及1999年8月颁布的《公益事业捐赠法》。一些学者认为，目前我国政府对社会组织管理的法律体系立法层次太低，不利于对社会组织的管理。目前，在三个条例与宪法之间，缺少一个法律层次的立法，三个条例的立法位阶较低，造成与国家的其他法律如税法等的配套难题。因此，要提高立法层次，适时推出非政府组织管理的基本法律。早在1987年，国家就认识到制定一部基本法律的重要性，“十三大”就明确提出了制定“结社法”的立法任务，并委托民政部提出草案，而民政部经过五年努力，十易其稿，1993年将草案报送国务院。由于种种原因，这部法律没有出台。[39]
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法律的颁布不是边疆地区可以做得到的，不过在国家尚未出台基本法律之前，边疆地区可以完善一些具体的操作性条例，或者针对边疆地区社会组织的特点推出一些单行条例。具体来看，可以从两个方面入手：一是降低社会组织的登记准入门槛，使社会组织发展合法化、透明化。目前我国社会组织登记管理方面的一项重要原则就是双重管理，即对社会组织的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。根据这一规定，社会组织须有业务主管单位，即社会组织必须挂靠某个主管单位。由于这个规定的存在，许多社会组织因为找不到主管部门而无法登记成立，甚至有的社会组织以此为由私自结社。边疆地区可以结合边疆的实情适当降低社会组织登记准入门槛，这样既有利于社会组织的管理，也有利于政府掌握充分的信息。二是对社会组织的具体行为作出明确规范。我国现有的社会组织的法规比较空泛，缺乏操作性和针对性，导致社会组织的一些违规、违法和犯罪行为没能依法处理。因此需要出台具体的行政法规，对社会组织的组织形式、财产关系、权利义务、人事等方面作出具体规定，除此以外还可以制定专门针对行业协会、商会、基金会等社会组织的单行法规，对不同类型的社会组织进行规范。
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四、建立健全社会组织的监督和评估机制
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我国现行的社会组织管理体系存在明显的一个特征就是重登记而轻监管，即社会组织登记注册时的门槛设置过高，而一旦获得登记注册的社会组织其各种活动往往处于社会监督的真空地带，这带来了很多问题。随着公众志愿精神的提高，他们对于社会组织的公开透明要求也大大提高了，尤其是实施了捐助行为的公众，都希望能够了解公益款项的真实去向。如果这种需求未能满足，必然影响公众的捐助热情，产生对社会组织的信任危机，最终影响社会组织的发展。建立完善的社会组织监督机制和评估机制具有非常重要的价值，它既可以督促社会组织遵守公益目标、更加公开透明，也有助于政府对社会组织实现更有效的监督管理，同时也可以提高社会组织开展项目的社会效益。在边疆地区，要建立健全社会组织的监督和评估机制，可以从几个方面努力：
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第一，明确监管机构的职责。我国现行的社会组织管理采用双重管理体制，因而也就存在两种监管机构，即登记管理机构和业务主管单位。要更好地监督管理社会组织，就应该明确划分这两种机构的监管职责。登记管理机构应将重点放在形式审查上，按照法律规定对社会组织的资格进行审查；而业务主管单位则更多地负责对社会组织的日常业务进行监管。同时，还需要在不同监管机构之间建立统一的监管标准，避免标准不一的现象。
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第二，建立统一的监管机构。在现行双重管理体制之外，边疆地区还可以尝试建立统一的监管机构，这方面已经有了可以借鉴的经验。深圳市在2004年成立了行业协会服务署，整合原先行业协会业务主管单位的职能，即把原来的分散在各个不同业务主管单位的相应职能整合到一个统一的业务主管单位——行业协会服务署中来。[40]这种做法集中了审批权和日常监管权，提高了工作效率，具有明显优势，可以更有效地对社会组织进行监管，同时还可以促使现有的行政监管向科学监管转变。
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第三，加强财务监管。从监管内容来看，财务监管是对社会组织进行监管的重点，这不仅涉及到社会组织是否真正从事非营利活动、没有浪费善款的行为，而且也涉及到对社会组织的扶持。这方面的监管主要涉及税务和审计两种机构。在社会组织取得法人登记后，应向税务部门提交章程和减免税申请，由税务部门根据其公益性质决定是否同意其减免税申请。社会组织的工作经费、项目经费进行则应该由审计部门进行定期审计。
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第四，鼓励社会监督。社会监督是非常有效的一种监督方式，尤其对社会组织而言。因为社会组织的性质决定了其必须履行公益的义务，才能获得广泛的社会捐赠。政府应该在相关制度中明确要求社会组织公布其章程、活动、项目、捐款流向、年度报告、财务报告等信息，接受社会公众的监督。政府也可以通过多种方式鼓励媒体、公众对社会组织开展的项目进行监督。
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第五，支持建立社会组织内部的自律联盟。建立社会组织内部的自律联盟，是为了实现同一行业社会组织内部形成自我监督机制。这种做法可以减少政府机构直接监督社会组织的负担，而且也可以更有力地推动社会组织的能力建设，有利于社会组织的健康成长。在这方面政府应该对成立同业社会组织自律联盟制定相应的准许政策，同时还可以适当扶持这类社会组织。
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第六，引入中介机构对社会组织进行评估。对社会组织进行定期评估，是确保社会组织服务质量的一个重要途径，政府可以制定定期评估制度，而具体的评估工作可以引入第三方中介机构来进行，尤其是政府购买服务时，可以由第三方机构来评估。这样的做法既可以减少政府部门对社会组织的直接管理，降低管理成本，又可以使评估具有更强的专业性和客观性，从而更好地提高社会组织的运行效率和社会服务能力。
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