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“很多地方试行的罢免或撤换制度，由于细则没有规定清楚，导致执行难度加大。”许耀桐认为，具体来看难点有三。首先，什么才算不称职？是一般的不称职，还是严重的不称职？如果是严重不称职，那么，应到了什么程度才能被提出罢免或撤换？这本身是很复杂的一件事，更多的是需要下级“两委”对上级“两委”，依据其实际工作情况作出正确的判定。
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其次，谁来受理和仲裁该不该罢免或撤换？是上级党委或纪委，还是上级的党代会，还是党的专门的某个机构？进行这样的罢免或撤换要走怎样的程序、步骤？
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最后，被罢免或撤换的“两委”委员如果不服，是否允许其进行申诉？“诸如此类的情况很多，现在都还不明确。”
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从更深层次来看，许耀桐还特别指出，罢免或撤换制度实施的最大难点，是党的代表大会尚未实行常任制。“罢免或撤换制度是民主选举制度的重要构成，官员是按什么程序选任，就必须通过同样的程序来罢免其职务。”
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“按照上述原则要求，在党的代表大会尚未实行常任制的情况下，对各级党的代表大会所选举产生的委员会委员，就很难实行严格意义上的罢免，这也给党内罢免制度的实施带来难度。”许耀桐说。
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在多位受访专家看来，目前还存在不少其他制约这项制度推行的因素。比如，对地方党委委员、纪委委员缺乏奖励机制，导致其提起罢免或撤换要求的动力不足。相反，不进行监督却有不少好处，比如好人缘，和其他委员的好关系，等等。
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同样，监督要付出高昂的成本，这也使不少党员心存顾虑。比如调查了解被监督对象的问题需要花时间；如果监督要求失实，可能要受到批评或处分等。最关键的是，监督的领导级别越高，受到打击报复的可能性就会越大。
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“根据相关规定，提出罢免或撤换要求，应当以书面形式署真实姓名。”北京某机关一位党委委员对记者说，“在目前‘一把手’权力缺乏约束、配套措施无法跟进的情况下，即使其不称职，以书面形式署真实姓名提出罢免或撤换要求，需要具有一定的勇气和无畏的牺牲精神。”
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这位党委委员还直言：“罢免或撤换制度在各级地方委员会和纪律检查委员会这个层面难以推行，那么在全体党员中推行的话，阻力可想而知。很多人宁可采取匿名举报的方式，因为这样会少了很多风险和麻烦。”
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在记者的采访过程中，多位党员干部也表达了与其类似的看法和担忧。
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尚需更多配套改革跟进
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不可否认，建立党内罢免或撤换制度，是党内民主制度建设的一个“大动作”，涉及党内干部选用、管理和监督等诸多方面。这一制度的真正实施，需要党内干部制度的一系列改革与之配套。
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在黄小勇看来，把党内罢免或撤换制度制度化、机制化，要有改革创新的勇气和胆略，因为现行的党的代表大会制度、干部管理体制等诸多方面，仍存在着与建立这项民主制度的要求不相适应之处。
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“党内罢免或撤换制度，在各级地方委员会和纪律检查委员会试点，其意义非常深远。”黄小勇说，“这可为将来过渡到以党的代表大会代表为主体，甚至以全体党员为主体的党内罢免或撤换制度探索经验、创造条件。”
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“当然，实施党内罢免或撤换制度会遇到各种困难和问题。”黄小勇指出，“但这不能再作为延缓的理由，而应以实施党内罢免或撤换制度为动力，加快有关方面改革，进而为这项制度顺利实施创造条件。”
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“党内罢免或撤换制度的实施，要贯彻党员本位的原则，千方百计地调动全体党员的积极性，使全体党员都能参与。”李成言认为，“不能把参与人员的范围仅仅限定在‘两委’委员，而更应尊重党员主体地位的原则。”在他看来，如果把广大党员拒之于外，就会严重削弱这项监督制度的有效性。“因为广大党员与‘两委’委员相比，必然是贯彻实施这项监督制度的主体力量。”
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针对目前存在的问题，李成言建议加快两方面的配套建设。“一方面要建立对普通党员权利的保护体系。比如，如何避免举报者遭到报复，如何对举报及罢免线索核实查处不受干扰等。另一方面要积极探索和推行党代会常任制。因为只有代表大会的权力行使日常化、制度化，罢免或撤换制度才有基础。”
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“可以改进党代会闭会期党的委员会委员、常委的决定方式。”许耀桐建议，“上级党组织委任下级党的委员会委员、常委，可以考虑不采取直接任命的方式，而采取上级党组织提名，下级党的代表会和委员会表决的方式。”
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清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明教授接受记者采访时说，党内罢免或撤换制度的实施，应给监督主体以必要的激励。“有效的激励是监督责任，特别是失职必究的规定。任何一个地方党委或纪委，如果其中任何一个委员当期或后来被查出‘不称职’、有违纪或违法行为，同期任职的所有委员都应承担一定责任。这些责任的规定要具体、可操作。”
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“有效的激励还要有必要的奖励。比如，可以在党内制度中规定，敢于监督或将成为职务晋升、获得表彰或加薪的重要因素等。”任建明说。
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多位受访专家认为，建立健全和完善的党内罢免或撤换制度，是加强党内民主的重要内容，也是促进党风廉洁建设的重要措施，值得期待。同时，也应清醒地认识到，这项工作不但有紧迫性，而且极具创新性和挑战性。
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中国隐性权力调查 第三部分 政策法治——自由与秩序的动态平衡
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人的个体彰显为自由，人的社会性呈现为秩序，法治的实质就是自由与秩序的动态平衡。
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