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中国隐性权力调查 垂直管理引发央地博弈
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要真正理顺中央和地方的关系，关键还在于通过立法，合理划分中央和地方之间的职责权限。
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近年来，中央对一些部门实行了垂直管理，这对防止行政干预和地方保护主义膨胀，加强中央对经济运行的宏观调控能力起到了积极作用。但随着垂直管理部门的增多，这些部门原本存在的税收流失、数据造假、环境恶化、生产安全等问题反而愈加凸显。这意味着，这种以弱化监督为代价提高行政效率的改革，已面临着另一种严峻的挑战。
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在此背景下，2008年2月27日，十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要“调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系”。
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接受记者采访的多位专家认为，垂直管理并非万全之计，科学健全的行政管理应兼具行政效率和行政监督，这方面的改革思路，关键还在于通过立法，合理划分中央和地方之间的职责权限，完善和健全监督体系，把公权力这头怪兽关进“笼子”里。
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试图破除地方保护
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所谓垂直管理，就是指“人、财、物、业务”垂直到上级主管部门管理，而不由本级人民政府负责。通俗地说，就是将职能部门的乌纱帽和钱袋子，从地方政府手里收回到上级主管部门手里。
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据了解，我国大部分政府职能部门，长期以来一直是上级部门和地方政府“双重领导”——主管部门负责工作业务的事权，地方政府管人财物。
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20世纪80年代初，中央从经济领域开始，逐渐向地方下放权力。这在很大程度上激发了地方政府的发展活力，促进了地方经济的发展。但在地方权力得到巩固的同时，中央政令不通、地方保护主义膨胀等问题也日趋严重。
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“中央政令不通、地方保护主义盛行，严重影响到中央的权威和法律的实施。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示，“有些地方政府为谋求地方利益，变相放宽中央政策底线，对中央的方针政策贯彻执行不力，有令不行、有禁不止等现象屡见不鲜。”
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在这样的情况下，中央政府的宏观调控能力遭遇严峻挑战，市场经济统一法治和统一市场的原则，也不同程度地受到了损害。这迫使中央政府不得不把一些地方权力重新收回，而垂直管理便是最直接、最便捷的手段。
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近年来，中央对一些部门实施垂直管理的速度在加快。1998年，中央决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理。2006年7月，国务院建立国家土地监察制度，在全国设立7个地方局，由国土资源部垂直管理。从最初的工商、税务、烟草、盐业、海关等市场和经济监管部门，到国土、环保等宏观调控部门，正在或已从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。
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据了解，目前的垂直管理包括中央垂直管理、省垂直管理和特殊垂直管理三种模式。比如安全机关、海关、国家税务机关、外汇局等是中央垂直管理；工商、地税、土地管理是省垂直管理；国家土地督察局、审计署驻各地特派办、环保执法监督机构等则是特殊垂直管理。
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“从中央放权到对一些部门收权，影响这一权力重新划分的主因是经济。”李成言表示，“垂直管理就是通过对人事、财务的控制，使下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门在执法监管中的权威性和统一性。目前这种垂直管理部门，已占到行政权力部门的50%左右，比例还呈上升趋势。”
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据记者了解，实行垂直管理的部门，正从传统的经济管理领域的部门，逐步向权力监督领域部门扩展。这些做法的深层次背景，则是央地利益博弈日益激烈，中梗阻现象愈发突出。
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利弊共生引发争议
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记者在调查中发现，实行部门垂直管理，在增强中央宏观调控能力，消除地方保护主义，保证政策法律贯彻落实中发挥了一定的作用，但随之带来的负面效应，也部分削弱了垂直管理在民众中的认可度。
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在记者的随机采访中，有20%的人认为垂直管理不是解决问题的根本办法，5%的人不发表看法，而75%的人则支持中央对一些部门实施垂直管理，以期平衡劣迹频现的地方权力。受访的多位支持者认为，有些部门退出地方行政序列进行垂直管理，能更好地贯彻中央的政策、法令。
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“垂直管理有效避免了地方政府的干扰，保证上传下达、政令畅通。同时也有利于资源配置。”针对垂直管理的好处，清华大学公共管理学院于安教授的看法，在支持者中极具代表性。
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不过也有人持质疑态度。他们认为，不可对垂直管理寄予厚望。因为垂直部门脱离监督，弱化地方人大的权力、加重上级政府责任和损害地方政府职能的完整性，并未完全理顺央地关系。
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有受访专家认为，在垂直管理难以解决的深层次问题中，最为关键的是没有从根本上解决法治的问题。如果没有一个完整的制度设计，越来越多的部门实行垂直管理，机构被剥离、财权被上收、人员划出，地方政府就可能越来越被架空，职能越来越被弱化。这样，必然导致地方政府组织功能的残缺，在很大程度上影响其行政效能的发挥。
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据记者调查，从有些垂直管理部门的运作来看，并没能达到预期效果。尽管垂直管理部门不由当地政府管辖，但与当地政府有着千丝万缕的联系，使其在执法中，无法做到真正意义上的超脱。
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事实上，有些部门垂直管理后，在执法上存在的问题，与地方管理没有两样。比如，质量技术监督管理部门没有从根本上扭转掺杂使假现象的发生，工商行政管理机关也并没有从根本上减少市场上的假冒伪劣产品的存在，而税务部门也早已垂直管理了，偷税漏税问题从未间断过。
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“垂直管理部门的工作人员，多数是土生土长的本地人，在子女上学、土地、水电等方面也少不了求助当地政府。”云南省某市一位实行垂直管理的部门负责人告诉记者，“要想在当地顺利开展工作，没有地方政府的支持，几乎寸步难行。所以在查地方违法违规时，很多问题总是大事化小，小事化了。尽管实行了垂直管理，也不敢过于得罪地方。”
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难抑部门滥权冲动
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