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“汉承秦制”不仅包括制度框架，也包括大量制度安排，但刘邦集团成员多出身微贱，了解社会下层，较多地吸取秦朝和项羽的教训，对很多制度又做出与秦朝和项羽完全相反的选择。如与“政苛刑峻”的秦朝和“为人僄悍”、“诸所过无不残灭”的项羽相反，刘邦要求军队“所过毋得掠卤”，对所遇秦军大部采取了“约降”的办法；入关后即废秦苛法，颁布“杀人者死，伤人及盗抵罪”的约法三章[206]。而“制度，要富有效率，就必须易于理解”[207]，由于文化水平相对较低，刘邦集团平民化的语言反而使制度信号得以清楚表达。之后，萧何“攈摭秦法，取其宜于时者，作律九章”，也远比秦律宽缓、简明。随着统治的“成熟”，特别是“尚法”的武帝“条定法令”，“凡三百五十九章，大辟四百九条，千八百八十二事。文书盈于几阁，典者不能遍睹”[208]。郡国一级既可引用免死也可引用重判的条款。莽新时期数次改变币制和地名，造成了社会生活和管理的混乱，人为增加了整个社会的交易成本。
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在中央，大体维持三公九卿制，但汉初是丞相制。武帝为削弱相权，由加尚书衔的大将军为主官，侍中、尚书等亲信组成参与机密的“中朝”，与丞相及诸卿的“外朝”相对。成帝将御史大夫改为大司空，三公制度正式形成，相权一分为三，之上还有仅为虚衔的太师、太傅、太保。王莽还设四辅，又加少傅。地方主要是郡县制，县辖乡里；什伍仍是最基层社会控制单位，“主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品”[209]，但文帝“除收孥诸相坐律令”[210]。武帝“初置部刺史，掌奉诏条察州”[211]。在少数民族地区，一些为归附的民族设置了王侯国，一些同时设置了郡县。
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反秦战争中的分封制是政治现实，也是传统意识形态赋予项羽的政治理想，成为诸侯中的“霸王”已达到项羽的预期收益。秦亡后，项羽名义上以楚怀王为“义帝”，但徙诸故王于原据地的边缘，分封亲信于各王国的“善地”；违背怀王与诸将“先入定关中者王之”的约定[212]，改封率先占领关中的刘邦为汉王；三分关中，封秦降将堵死刘邦。由于不存在共同的血缘基础，也不存在一个强大的共主，田荣、彭越、陈余很快起兵，项羽的分封制瓦解。
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汉初，对宗室、外戚和功臣进行了分封，“上致之王，次为列侯，下乃食邑”[213]，但异姓封国的存在也有韩信等势力的强制。为防止觊觎帝位，虽对诸侯设有大量限制性规定[214]，但王国“地既广大，且至千里”[215]，侯国相当于县或乡，仅七个异姓王国就占据一半疆域[216]，指挥不灵的事实，让刘邦寝食不安。无论真反、假反或被逼而反，异姓王先后被消灭，只留下长沙王与南越缓冲。刘邦听到吕后处死韩信时，亦“且喜且怜之”[217]。鉴于亡秦孤立之败，刘邦又封九个同姓王国，与长沙国共据地三十五郡，大大超过朝廷直辖十五郡[218]。
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惠帝和吕后时期，吕后废除和分割了一些刘姓王国，又分八个吕姓王国。文帝初又恢复了一些同姓王国，诸侯国力量随即膨胀。济北、淮南谋反事件后，文帝分割齐和淮南。诸侯则加紧了与朝廷的竞争，如吴王刘濞“则招天下亡命者，益铸钱，煮海水为盐。……岁时存问茂材，赏赐闾里，他郡国吏欲来捕亡人者，公共禁弗许”[219]。景帝用晁错削藩策引发“七国之乱”，平乱后朝廷乘势“令诸侯不得复治国”。武帝为进一步削弱封国，行“推恩令”，使朝廷“不行黜陟而藩国自析”，从此“诸侯惟得衣食租税，不与政事”[220]。
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此外，对宗室、外戚、宦官任官也有限制，如“宗室不宜典三河”[221]；“后宫之家，不得封侯与政”[222]，“不为三公”、“不宜备九卿”[223]；“中宫子弟不得为牧人职”[224]，但吕氏之后，霍氏、上官氏、王氏等又先后形成外戚集团，成帝时王太后家，“乘朱轮华毂者二十三人”，“大将军秉事用权，五侯骄奢僭盛”，“尚书九卿州牧郡守皆出其门”[225]。汉初“仍袭秦制，置中常侍官”，“及高后称制，乃以张卿为大谒者，出入卧内，受宣诏命”，“至于孝武，亦爱李延年”，元帝时“张恭、石显以佞险自进，卒有萧、周之祸”[226]。
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皇帝是军队的最高统帅，调动军队必须有皇帝的玺、符、节等。太尉虽位列三公级，但只是高级军事顾问。战时由皇帝任命将军统军，将军统帅的军队称部，部以下设为曲、屯、队，基层是什伍。平时军队分中央和地方两部分，中央为皇帝禁卫军，分南、北军，分别负责宫廷和首都安全，互不隶属，且北军士兵多为三辅正卒，南军士兵多征自其他郡县，以相互牵制。地方有郡（国）县兵，由郡守、县令（长）指挥，但仅负责地方治安、训练和向中央输送兵源。边郡还设置了边郡兵、屯田兵，边郡太守有较大的指挥权。
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汉初，刘邦治国依靠跟随他征战和各处网罗的人才。由于人才缺乏，刘邦颁布《求贤诏》要求郡国推荐“贤士大夫”，吕后、惠帝也多次诏举“孝悌力田”，文帝“举贤良方正能直言极谏者”，察举、征辟制初步形成。文帝时，“子弟以父兄任为郎”、“大臣任举其弟为官”的任子制形成定制。武帝六次大规模征召人才，严诏“不举孝，不奉诏，当以不敬论；不察廉，不胜任也，当免”[227]；同时进一步完善了察举制，方式有岁举和特举，标准称“四科取士”[228]，但实际还有诸多临时特殊科目。此外，文景时，卫绾、周仁等以方伎为官；武帝时，李广、甘延寿等以材力为官，东方朔、主父偃等上书拜官。卖官爵也盛行，文帝时，“令民入粟于边，六百石爵上造”，至“万二千石为大庶长”；景帝时，将“訾算十以上乃得官”降为“訾算四得官”[229]；武帝时，则用卖武功爵和纳资授官来弥补连年战争引起的财政困难。
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汉初“尚有干戈”，“未暇遑庠序之事”，但汉二年，刘邦即在关中置县乡三老“与县令丞尉以事相教”，文景时立诗书博士。武帝“罢黜百家，独尊儒术”后，儒学成为汉代以降两千年的正统意识形态；同时“兴太学，置明师，以养天下之士”；并“令天下郡国，皆立学校官”[230]，开始经学入仕，以儒学起家的累世公卿的儒宗逐渐发展起来。宣元以后，十八名丞相中十四人以明经起家，韦贤、韦玄成及平当、平晏均是父子为相。官学分太学与郡国学。太学是中央最高学府，开始“为博士官置弟子五十人，复其身”，“择民年十八已上，仪状端正者，补博士弟子。郡国县道邑有好文学，敬长上，肃政教，顺乡里，出入不悖所闻者”，“得受业如弟子”，优秀的得奏闻，“不事学”、“请诸不称者”或罢或罚[231]。随着太学不断扩大，元帝时“能通一经者皆复。数年，以用度不足，更为设员千人”；成帝末“增弟子员三千人”。平帝时王莽为争取士人，“增元士之子得受业如弟子”，“筑舍万区”[232]。
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4.1.3.2 户籍、土地和赋役
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刘邦入咸阳时，萧何“收秦丞相御史律令图书藏之”，“汉王所以具知天下阨塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦”[233]。之后，《户律》“单独成章，成为封建国家根本法的重要篇章之一，并被后世法典所继承”[234]。特殊户籍在秦“宗族籍”、“宦籍”、“市籍”等上，增加了“后妃籍”、“侯籍”、“博士弟子籍”等。平民户籍第一次被称为“编户民”、“齐民”或“编户齐民”[235]，实际又按资财划分了户等，成为后世户等制度的先导。大致“赀不满千钱者”为贫民，可“赋贷种食”；“赀不满二万”、“民赀不满三万”[236]为“小家”，十万为“中家”和“大家”的界线[237]，百万以上为“高赀富人”[238]。
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户籍登记一般为姓名、籍贯、爵级、住址、年龄等，但不同“名籍”又有差异。如计赀名籍登记财产及估价，低级官吏名籍记任职单位，官吏功劳名籍记劳赐等级、数量，戍卒家属名籍记人口和用谷量，逃犯名籍记体貌特征等，户籍迁移也有一定的程序[239]。还制定了“舍匿（首匿）”法[240]，打击范围从逃亡者扩大到藏匿者，不少王侯因此被削爵下狱。中央仍以上计检查地方的户口等，核实人口延续了“案比”，“仲秋之月，县道皆案户比民”[241]。武帝好大喜功、用法严酷，地方官吏隐瞒逃亡，丞相公卿明知“流民愈多，计文不改”。以后土地兼并扩大，隐漏也趋严重，“上计簿，具文而已，……以避其课”，宣帝令“御史察计簿，疑非实者，按之，使真伪毋相乱”[242]。
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针对秦末“诸侯并起，民失作业，而大饥馑”，“人相食，死者过半”[243]，“大城名都散亡，户口可得而数十二三”的情况[244]，汉初实施了鼓励和强制婚育政策，增添丁口者免二年徭役，“女子年十五以上至三十不嫁，五算”。但平帝时，提封田中“三千二百二十九万九百四十七顷，可垦不可垦。定垦田，八百二十七万五百三十六顷”[245]，“出现这种情况有复杂原因，但主要原因之一，应是劳动力的不足”[246]。另外，封国人口及繁衍的人口均归封国，汉初，“大侯不过万家，小者五六百户”，文景“户口亦息，列侯大者至三四万户，小国自倍”[247]，“逋逃而归诸侯者已不少”[248]。到西汉晚期，二十个王国仍控制全国1223万户、5959万民中的134万户、638万人，此外还有侯国241个[249]。
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土地分为官田和民田，官田主要来自秦的大量官有和无主土地，分官府直管和军民屯田，均不能买卖。民田主要来自封赐、继承、买卖和兼并。统一后，为迅速恢复社会稳定，刘邦令“民前或相聚保山泽，不书名数，今天下已定，令各归其县，复故爵田宅”，承认了秦民原有的爵位和土地、房屋；“民以饥饿自卖为人奴婢者，皆免为庶人”，和功臣、军吏卒等一起授田[250]。刘邦晚年，因“长安地狭，上林中多空地弃，愿令民得入田”[251]。景帝时“郡国或硗陿，无所农桑毄畜；或地饶广，荐草莽，水泉利，而不得徙。其议民欲徙宽大地者，听之”[252]，还一定程度改变了郡国对人口的控制。
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汉初，刘邦将秦“收泰半之赋”的田租减到“什五而税一”，随后又有增加；惠帝元年“复什五税一”；“孝景二年，令民半出田租，三十而税一”，形成定制。田赋附加税大致同秦一样，“已奉谷租，又出稿税”[253]，刘邦“令民得入田”上林，“毋收稿为禽兽食”[254]。人口税有算赋、口钱等，刘邦“初为算赋”，“人年十五至五十六出赋钱，人百二十为一算”。文帝时改为“民赋四十”。武帝以后，恢复“算百二十钱，唯贾人与奴婢倍算”，元帝时改“年二十乃算”。口钱“三岁则出口钱”，元帝时改为“令儿七岁去齿乃出口钱”，“民年七岁至十四岁出口赋钱，人二十三。……其三钱者，武帝加”。汉初还有诸侯和地方向朝廷贡献“人岁六十三钱”的“献费”，文帝“止岁贡”[255]，“郡国诸侯各以其方物充输”[256]。
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役包括徭役和兵役，服役时间汉初为“民年十五以上”，景帝时令“二十始傅”[257]，昭帝时改“二十三始傅”[258]，“男子赐爵一级以上，有罪以减，五十六免；无爵为士伍，年六十乃免老”[259]。徭役有每年一月在本地服役的“更役”，离开本地则为“外徭”[260]，还有被罚服役的“赀徭”及以劳役抵罚款、赎金、债务的“居役”[261]。服徭役者可为杂役，如“公卿以下至县三百石长”都有“伍伯”、“辟车”、“铃下、侍合、门兰、部署、街里走卒，皆有程品，多少随所典领”；可用于生产，如“其郡有盐官、铁官、工官、都水官者”，“均给本吏”[262]；也可从事工程，如惠帝两次“发长安六百里内男女”城长安[263]。
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兵役为一年“正卒”和每年“天下人皆直戍边三日，亦名为更”[264]。正卒在本地为“轻车、骑士、材官、楼船士”，“习射御骑驰战阵”[265]，承担地方警备及劳役。期满归农，或返上京师作“卫士”，或赴边地作“戍卒”，二者互抵，均是“一岁一更”，虽期满“不候代者，法比亡军”[266]，但卫士也常“劳于非业之作，卫于不居之宫”。边郡居民主要在本郡服兵役，一般只有“六郡良家子”才能赴京作卫士，且高爵者也不免役，役龄也超过内地。汉初诸侯国各自确定兵役，景武后大体与郡县一致，但王国士兵只能作王府卫士。由于每年一月和三日更役的个人成本极高，三日戍边可由一人以“一岁一更”代役，“诸不行者”可“出钱三百入官，官以给戍者”，形成“更赋”（代役钱）；一月的役则可出二千“雇更钱”，雇“次直者”去“践更”[267]。
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武帝时，由于战争规模扩大，南军增加了职业兵和贵族兵形成地位较高的期门军和羽林军；北军中也增加了职业兵。募兵成为重要的组军手段，“八校”已基本上是募兵，兵民合一的制度开始变化。王莽时也募天下丁男、吏民奴为“猪突豨勇”。汉初即有“赦死罪，令从军”[268]。武帝时，由于兵源不足，多次征发罪人、死罪、京师亡命、郡国恶少年以及谪民、七科谪从军[269]。另外，在官府和军队中服“吏”役，比更卒、戍卒地位略高、服役时间更长、廪给也更多，已具有职役和低级官吏的性质，但承担的工作并不固定[270]。
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徭役与兵役表面“虽丞相子，亦在戍边之调”，也有丞相盖宽饶之“子常步行自戍北边”[271]的记载，但对宗室亲故、诸侯官吏、通经名儒、博士弟子、三老力田、节妇宫人、高年老人及其子弟及从军有功者的“赐复”，因爵级的“爵复”及入粟、奴婢、羊于官的“买赐”，使包括部分农民在内的人口获得一定免役[272]。由于影响到统治者的收益，对免役又有相当的控制。如文帝时，把免役和不免役的高低爵的界线，由刘邦时的“七大夫以下，皆复其身及户，勿事”调整为“受爵至五大夫以上，乃复一人”，八级公乘以下的民爵完全成为空衔，但到元帝时，又出现“民多复除，无以给中外徭役”的状况。而隐匿人口、冒充官吏弟子等非法免役及“身为豪杰而役使乡里人”[273]等，更扩大了徭役的不均。武帝在财政压力下恢复了“武功爵”，并以“级十七万”买卖武功爵，至千夫（五大夫）可免役。由于卖爵减少了调发之士，又调发千夫、五大夫为小吏，不去的出马一匹[274]，武功爵逐渐失去价值，不久取消。
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对少数民族多有特殊赋役制度。如秦对廪君蛮，“其君长岁出赋二千一十六文，三岁一出义赋千八百钱；其民户出幏布八丈二尺，鸡羽三十镞”，汉“一依秦时故事”[275]；板楯蛮因“从高祖定乱有功，高祖因复之，专以射虎为事，户岁出賨钱，口四十”[276]。还吸收降汉的匈奴、羌等作为汉军辅助，“两军相为表里，各用其长技”。武帝以后“胡骑”引入军队建制，对外战争几乎完全使用边地的“属国”兵[277]。王莽还以妻、子为质驱乌桓攻匈奴[278]。
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西周以后个体家庭成长、户籍和基层控制制度的推行，使家族控制减弱。但由于地域交通等限制，聚族而居仍很普遍。“汉承战国余烈，多豪猾之民，其并兼者则陵横邦邑，杰健者则雄张闾里”[279]。刘邦“虽都关中，实少人。北近胡寇，东有六国之族宗强”[280]，于是“徙齐诸田，楚昭、屈、景及诸功臣家于长陵。后世，世徙吏二千石、高资富人及豪杰并兼之家于诸陵。盖亦以强干弱枝，非独为奉山园也”，“徙者十余万口”[281]，形成“邑里无营利之家，野泽无兼并之民”的状况[282]。随着经济的发展，“富商大贾或贮财役贫，转毂百数，废居邑，封君皆低首仰给。冶铸煮盐，财或累万金，而不佐公家之急，黎民重困”[283]。大量占有土地人口，“豪民占田，或至数百千顷，富过王侯”[284]，“一家聚众或至千余人，大抵尽收放流人民也”[285]。虽然“耕豪民之田，见税什伍”，远高于政府的三十税一，但由于可免除赋役，农民也“乐于”沦为“徒附”。“豪杰大姓相与为婚姻，吏俗朋党”，“交通王侯，力过吏势，以利相倾”[286]，甚至“以资强暴，遂其贪心，众邪群聚，私门成党”[287]，威胁到了国家政权。
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武帝以“天下豪杰兼并之家乱众民”[288]，“出告缗令，豪强并兼之家”，“得民财物以亿计，奴婢以千万数；田大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之”，“各置农官，往往即郡县比没入田田之”，“于是商贾中家以上大率破”；同时令“贾人有市籍者及其家属，皆无得籍名田，以便农，敢犯令，没入田僮”；还以贾人、故有市籍、父母和大父母有市籍者为“七科谪”，罚充戍边[289]；还镇压了一些豪强之家，如义纵“族灭其豪穰氏之属”，王温舒“捕郡中豪猾，相连坐千余家”，直到哀帝时仍规定“贾人皆不得名田、为吏”等[290]。
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武帝还改变了对匈奴的和亲政策，通过一系列战争夺取了自朔方以西至张掖、居延海的大片土地，迫使匈奴主力西徙，基本解除了北方农业区受到的袭扰。又大兴水利，把荒废的土地或不毛之地变成官田。为经营这些官田，在边郡“斥塞卒六十万人戍田”的同时[291]，“募民徙朔方十万口”、关东贫民“七十二万五千口”进行民屯。每人二十亩[292]，由官府供给种子、工具及家属的衣食住宅，每年纳租四斗，余粮由官府收购。在内郡实行“假民公田”制，把官有土地租佃给无地和少地农民，官佃农又迅速增加，“假税”大致“高于郡国田租的租谷”。武帝晚期又把官有土地正式赐予农民，实行了“赋民公田”制[293]，大量官佃农转为自耕农。
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但宗室、外戚、勋贵等又通过买卖、横赐、假贷、请射等兼并土地。土地买卖最普遍且多是强买贱买，如萧何“贱强买民田宅数千万”[294]。横赐即制外赏赐，如武帝以官田百顷赐其姨；哀帝赐董贤“公田二千余顷”[295]。假贷即租借，请射即请求使用，实际都是“公田转假”，即以“公家有鄣假之名，而利归权家”[296]，如武帝时，宁成“贳贷陂田千余顷”租佃给农民；成帝时，红阳侯立“使客因南郡太守李尚占垦草田数百顷，颇有民所假少府陂泽”[297]。
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