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行省以下大致设路、府、州、县，但层级并不规范。诸王投下得以保留，世侯投下则兼食邑和路州。但投下“不得擅行文字，招收户计”[255]，投下由有司征收后转支。宣政院直辖的吐蕃地区设路、府、司及万户、千户，蕃汉杂居区设路、府、州、县。岭北行省仍是千户制，但有个别路、司和州。成宗时，边远地区又设路级宣慰司，少数民族诸司参用土官。县下城市为隅、坊，农村为乡、都，以下“为里、为村、为坊、为保，皆据其土俗之所呼以书”[256]；农村每五十家还置互助性的“社”，后置社于乡、都之下。
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蒙古承金，分全国居民为蒙古人、色目人、汉人、南人四等。蒙古人为国族；色目人包括唐兀（党项）、畏兀儿及以西诸族；汉人指原金朝境域内的汉、女真、契丹、渤海及四川、云南和高丽人等；南人又称蛮子，指原南宋域内的人口。四等人的划分反映在政治、法律等制度中，但无专门的法令[257]。如忽必烈设中书省时，左、右丞相有汉人，以后原则用蒙古，偶有色目人；平章政事参用蒙古、色目，偶有汉人；左、右丞和参知政事多用汉，参用蒙古和色目人，南人不得任中书省宰辅。蒙古与色目人犯法由札鲁忽赤审断，泰定帝时才规定，除大都、上都的蒙古人、怯薛、军站的色目人与汉人间的案件由宗正府审理，其他归刑部。量刑一般是“杀人者死”，但蒙古诸王以私怨杀人仅判杖刑和流放，蒙古人因争斗或酒醉杀汉人仅征烧埋银、罚出征。
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成吉思汗时，千户之上按地域分左右翼置万户统军，军队“自十而百，百而千，千而万”[258]，出征时由大汗亲征或授命宗王节制其他宗王和千户。南下时，从各部签发组成专司镇戍的探马赤军。窝阔台时，以蒙古军制整编灭金和对南宋作战初降蒙的金军、地方武装和南宋军队为“汉军”，又在中原民户中大规模签发汉军“新军”。忽必烈时，罢万户设枢密院，由太子兼领直接指挥蒙古军千户，诸王节制地方军队。灭南宋时，大批宋军降元成为南军（新附军）。为削弱南军，一些被抽调到中央侍卫亲军和地方镇戍部队，一些以蒙古、汉、南人军官相参组建新的军府。大量汉军和南军还用于屯田和工役造作，有战事也先调发各军中的南军，元后期南军已近消失。此外，边疆地区还有由少数民族集兵组成的镇戍军队，如辽东的高丽军和女真军，吐蕃的吐蕃军、云南的寸白（爨僰）军，湖广的土军、黎兵、洞兵、徭兵等。
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怯薛出职和职官承袭是元代高级官员选拔的主要途径，“凡入官者，首以宿卫近侍”[259]。且出职后也不完全离开怯薛，“昼出治事，夜入番直”。世祖初，征调精锐汉军组成中央禁军和常备精锐的“武卫军”，但怯薛仍掌管宫城和皇帝大帐的防卫。怯薛歹仍可参政，不少臣僚通过怯薛隔越奏事。由于“除授赏罚皆无文记”，怯薛歹常在传旨中做手脚甚至滥发圣旨，成宗时才规定传旨“悉以文记付中书”。对汉地世侯平定李璮之乱后，世祖“罢诸侯世守，立迁转法”，规定“诸侯总兵者，子弟勿复任兵事”[260]，实行覆盖所有官员的荫叙制度，但“职官荫，各止一名”，正一至从二品荫正七品，下至从五品荫从九品。统一江南时，定阵亡民官子降二、孙及兄弟降三等承袭[261]。成宗时，正一至从九品依次荫正五至从九品[262]，但“有根脚的蒙古人，子孙承荫父职、兄职”，“色目比汉儿人高一等定夺”[263]。至元初罢投下自辟达鲁花赤，因诸王反对改“依常调，任满，从本位下选”。仁宗初，“敕诸王分地仍以流官为达鲁花赤，各位所辟为副达鲁花赤”，“罢诸王断事官，其蒙古人犯盗诈者，命所隶千户鞫问”，即又增设“断事官四员”，“仍旧制自辟达鲁花赤”[264]。诸王投下仍派代表参议政事，中书省断事官也多为诸王代表。
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元初，地方官多为蒙古、色目和较早投元的汉人，到“郡县往往荷毡披毳之人”[265]，甚至“司县或三员或四员，而有俱不知字者。一县之政，求不出于胥吏之手亦难矣”。由于缺乏官吏，大量吏员出职补官，吏员“才离州府司县，即入省部；才入省部，不满一考，即为州府司县官”[266]，“由吏者省台院、中外庶司、郡县，十八有半焉”[267]。世祖以后，吏员入仕逐渐制度化，转升须一定年限，中央取补须经考选，且官阶“秩止四品”[268]，武宗时，定高级吏员一半以职官选充。但低级吏员从“本为后生习学吏业”的“贴书”、“写发”等见习吏员或直接在民间选拔，凡“性行循良、廉慎无过、儒通吏事、吏晓儒书者”，经“耆老、上户人等”推举便可充任，“民家子弟，多不攻书。……为父兄者多令废弃儒业，学习吏文，以求速进”[269]。为解决财政问题，奥都剌合蛮、乌马儿、桑哥、卢世荣等大商人得以入统政柄，中书省“规措所，经营钱谷”，“所用官吏以善贾为之，勿限白身人”[270]。平定江南后，还以“呈献”等公开卖官，以致“南方郡县官属，指缺愿去者，半为贩缯屠狗之流、贪污粮糟之辈”[271]。社会阶层地位和社会流动的变化，使得“生子侄幸而天禀俊秀，不入于工商必入于胥吏，不入于胥吏必入为奴隶”[272]。
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而元代的科举“倡于草昧，条于至元，议于大德，沮泥百端，而始成于延祐”[273]。窝阔台时，诏中原诸路考试儒生，随后又诏试汰僧道，遂成“考试三教”的戊戌选试。世祖时，立国学，但只收蒙古、色目和汉人“卿大夫之子”。至元十年拟定科举程式，但立而不行，“具载于策书”[274]。皇庆二年，在北方停废八十年的科举才正式开考。
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元制，举人须从本贯官司推举，资格限制宽于列朝[275]，但各级考试蒙古、色目为一组；汉人、南人为一组，且科目、场次重；录取时两组名额相等，发榜时又各为一榜；第一名均授从六品，“唯蒙古生得为状元，尊国人也”[276]。贡试蒙古、色目、汉人各贡二人，考试要求蒙古最宽，汉人最严，授官蒙古六品、色目正七品、汉人从七品。实行科举后，岁贡“增至备榜”。顺帝时，乡试也取备榜，授以州、县学职。由于科举取士极少，“由进士入官者仅百之一”[277]，多数“例不过七品官”，“不改官以没身者十八九”[278]。另外时有征召，或是为解决某些专门问题，如召“习水利”的郭守敬提举诸路河渠；或是为笼络士人，如平宋后忽必烈求贤江南，“皆擢置台宪及文学之职”[279]。
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顺帝时，伯颜专权，禁止汉人、南人习蒙古、色目文，废科举，排斥、打击异己特别是中书省内的汉人、南人，脱脱接相位后才恢复“祖宗成宪”。但吏治腐败已积重难返，朝廷重臣“自藩王戚里，皆遗赂之”[280]，地方官吏横征暴敛，“所属始参曰拜见钱，无事白要曰撒花钱，逢节曰追节钱，生辰曰生日钱，管事而索曰常例钱，送迎曰人情钱，勾追曰赍发钱，论诉曰公事钱”[281]。
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5.2.2.2 土地、户籍和赋役
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出于不同需要，人口按不同的民族、社会经济形态和赋役等划分为各有统属、不能擅自变更的户籍，称诸色户计。成吉思汗时，匠、站及僧、道户等诸色户计已出现，太宗乙未籍户中已作了正式划分，宪宗时基本定型。诸色户计有民、军、站、匠、灶、矿、儒、医、僧、道、也里可温（基督教）、答失蛮（回回文人）等二三十种。大致可归为承担特定徭役、多为强制签充的军、站、匠等，以及提供特定服务、多依考试或职业籍定并能减免一定赋役的儒、僧、道等[282]，但僧、道户是一处一户[283]。
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千户制实际也是大蒙古国时期以及终元一代草原地区的户口制度。千户主要由本族及被征服的各部和掳掠的人口混编而成，一些忠诚的附庸部落及那可儿（家臣）也被允许收集本部、“统其国族”[284]。千户内的人口与千户长等各级那颜有严格的依附关系，不得随意离开编制单位，违者处死，收容者也要受惩罚[285]。诸王的份民是私产，未经宗亲商议即使大汗也不能剥夺[286]。各级那颜由贵族和那可儿世袭，是大汗的官吏；在诸王领地内的，又是诸王的家臣。各级那颜可占有更好的牧场，得到更多赏赐和战利品。富裕牧民可任什长或选为怯薛升入那颜阶层，贫民可能因赋役繁重或自然灾害倾家荡产甚至鬻妻子。大量人口在战争中被掠为奴隶和驱口，分给贵族和平民，用于生产、顶替差役及家内劳动，攻金时河北十余万家被“迁之漠北”[287]，西征时在玉龙杰赤城亦掠十万人[288]。但大致均有自己的家庭和个体经济，一些因战功等也可能改变身份，名将木华黎即是奴隶出身。
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蒙古以“青册”记录人口及“百姓每分家财的事”作赋役依据[289]。草原地区“赋敛谓之差发”，“皆视民户畜牧之多寡而征”，“其民户皆出牛、马、车仗、人夫、羊肉、马奶”，“贵贱无有一人得免”[290]。太宗时，马牛羊及百各取一，牝畜及十亦取一[291]；定宗时规定“马、牛、羊群十取其一”[292]，后又定为及百、及三十取一[293]。诸王、那颜要纳贡，但贡纳及赴朝会、婚丧的人夫等均从各千户中征取，朝廷还会给予高于和市的酬答。
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进入中原初，蒙古军大量废耕为牧，以后元廷多次颁令还耕，“诸处牧马之地为民所垦”[294]，但仍以长江以北为主建立了大规模的官营牧场。同时要求“各县乡有宜畜牧去处，仰有力之家多养牸牛、母羊，随时牧放，如法栅圈”[295]。南下和留驻位下的宗王也置“牧马地，民不敢犯”[296]，“王公大臣之家，或占民田近于千顷，不耕不稼”，“专放孳畜”[297]，驿站也有不得“侵冒”的“牧马草地”[298]。牧场以世袭哈赤（牧人）、牧奴或摊派民户饲养，马病死要赔偿，“其无马者以羊、驼、牛折纳”[299]。“遇征伐及边圉乏马”往往向诸王、官员、驿站、普通民户和市、拘刷马匹，但向诸王和市的价格更高[300]。
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千户也是草原地区的兵役制度，“家有男子，十五以上，七十以下，无众寡尽签为兵”，必要时十五岁以下儿童也签为“怯困都”（渐丁军）。士兵装备、食物由当役者提供及在所属十、百、千户内摊派。忽必烈时，签军“每户二丁、三丁者一人，四丁、五丁者二人，六丁、七丁者三人”，签渐丁军“止存一人”。哈剌鲁、钦察、畏兀儿、回回等也有“隶蒙古军籍”[301]。
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在黄河以北，诸王、世侯占有大量土地，大肆侵占民田，大量俘掠驱奴、“占民为部曲户，……擅其赋役”[302]，世祖子忙哥刺占民田三十万顷[303]，世侯“断阡陌，占屋宇，跨州连郡，又各万焉”[304]，一些被签为军户的汉族富户也是“田亩连阡陌，家赀累巨万”[305]。灭宋时，“江南大州小邑，四民子弟，无少长悉为人所俘获”[306]，大量被贩卖到北方，以致北方城镇“处处有人市数层，等级其坐，贸易甚盛”[307]，整个北方“诸王大臣及诸将校所得驱口，往往寄留诸郡，几居天下之半”[308]。还通过接受投献荫占人口土地，以致元廷不得不规定“诸人亦不得将州县人户及办课处所系官田土、各人己业于诸投下处呈献”[309]。
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为缓解诸王世侯对人口赋役的分割，太宗在灭金前后两次括中州户，流民就地著籍，“敢隐实者诛，籍其家”[310]；分检驱口，“如是军前掳到人口，在家住坐做驱口，因而在外住坐，于随处附籍”[311]，行北京七路兵马都元帅史天祥“纵其奴千余口，俾为民”，权真定五路万户王玉“出家奴二百余口为良民”[312]，窝阔台近侍萧君弼“遂以俘户献”[313]。“乙未籍户”后，汉地户籍制度初步形成。由于“政烦赋重”[314]，很快“逃亡者十四五”[315]。宪宗时，再籍汉地民户，登记了漏籍、析居、放良等户，削除了逃亡户，形成“壬子籍册”[316]。
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世祖初，“括漏籍老幼等户，协济编户赋税”，又“诏核实逃户、输纳丝银租户，口实者赏之，隐者罪之”；至元七年在北方“括天下户”，颁行《户口条画》，限止抑良为奴，将投下附籍、漏籍、放良、还俗人户理为民籍，厘定诸色户计，形成“至元八年之籍”[317]。之后，定户籍科差条例，划分户类，包括已入籍的“元管户”，入籍后迁徙他乡著籍的“交参户”，无成丁、只能协助税户承担赋役的“协济户”及需要新入籍的“漏籍户”。又按太宗“诸差发验民户贫富科取”的规定，推行户等制。除军、匠外，“将人户验事产多寡，以三等九甲为差，品答高下，类攒鼠尾文簿”[318]，作为赋役依据。四类人户及同类不同等的人户赋役不同，因而又有丝银全科户、减半科户、止纳丝户、止纳钞户等。元廷虽将“增户口”作为管民官的考核标准，但没有定期核查户籍和调整户等的制度，“一籍之后，近则五、七年，远者三、四十年，略不再籍。孰富强，孰贫弱，孰丁口增加，孰丁口消亡，皆不能知”[319]。
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太宗时，北方形成依民族和经济形态有别的赋役制度，从事汉地牧业输纳马、牛和羊；从事商业的“西域人以丁计，出赋调”；从事农业的“河北汉民以户计”[320]，主要承担税粮和科差。汉地牧业开始是“税羊并重”，“既于每群内不计多少抽分讫羊，又行收毛收皮纳税，每遇造作，复于民间取要”，甚至“每活牛一头，摊钞五百文、一贯”[321]，成宗时抽取标准才大致与蒙古一致。税粮“曰丁税，曰地税，此仿唐之租庸调也”[322]。地税向工匠、也里可温、答失蛮、僧、道、儒户等以及河西中兴路等三处人户征收，军户、站户占地四顷以下者免，“上田每亩税三升半，中田三升，下田二升，水田五升”[323]。至元元年，简化为白地三升、水田五升；十七年，再简为每亩三升。丁税向大部分地区的民户、官吏和商贾征收。元管户中的全科户每丁粟二石，新收交参户第六年全科；驱丁仅纳主人的一半，也就刺激对驱丁的占有。虽规定丁、地税不重复缴纳，但由于土地在丁、地税户间的转移，常常是并纳丁、地税[324]。此外，丁、地税都有附加税，“每石带纳鼠耗三升，分例四升”[325]。
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科差包括丝料和包银。太宗八年，分封给诸王投下的“系官五户丝户”，“每二户出丝一斤以供官用，五户出丝一斤以与所赐之家”[326]，减半科户、交参户有减免；宪宗时五户丝提高了一倍。“系官户”出丝全部供官，数额同封户；其他户有减免，但摊丝户等出细丝六十四两[327]。太宗时，真定守臣为减少杂科的烦琐，“会其岁费”[328]，按户征银，形成包银。宪宗初推广到各路，每户四两；稍后改为二两输银、二两折丝绢等。中统时以钞输纳，全科户四两钞，减少了一半；至元初又增纳一两作俸钞[329]。成宗时，加科“止纳丝户”俸钞一两，包银减为二钱五分。丝料和包银虽有定额，但征收时又“验贫富品答均科”[330]，因此有的上户包银至一百五十两[331]，逃亡人户的科差也由现户分纳。
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平宋初，南方“地著务农者，日减月削，先畴畎亩，抛弃荒芜”[332]，忽必烈先令各地按原籍申报户口[333]，至元十八年“括江南户口税课”，二十六年又“籍江南及四川户口”，规定“凡北方诸色人寓居者亦就籍之”，并将诸色户计和户等制推及南方。为恢复生产，设劝农机构，推广“锄社”互助，置“义仓”备荒；荒闲之地“悉以付民，先给贫者，次及余户”，每户限五顷，三年后征租[334]；“逃户复业者”准收回原产，第一年免差税、次年减半，三年“依例验等”科征；弃田过期“不拣什么人，自愿种的教种者”；豪强势要不得强占户计田产，已占者必须放还或转拨无地百姓；对“勤务农桑、增置家业”的农户“不得添加差役”。遇灾荒“官税、私租俱有减免之则例”，大漠南北因战乱和灾害出现大量流民和饥民时，则从内地调粮食钞帛赈济，对贫乏军人和站户也常有赈济。至元中叶，连年用兵海外，赋役繁重，南方频发农民起义。元廷被迫定至元二十年租税“十分中减免二分”[335]，二十二年又定“江南田主收佃客租课，减免一分”，成宗时也罢除了一些“妨农之役”[336]。
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元廷还取得了宋、金的官田及贵族、官僚和军阀的土地，形成大规模“系官田”，主要有国家直接经营的官田、屯田及职田、学田和赐田。元廷在官田集中的江南地区设置了江淮、江浙等处财赋都总管府及各种提举司经营官田，“岁集楮泉三百余万缗、米百余万石”[337]。屯田有军屯和民屯，太祖时已“令士兵屯田，且耕且战”，太宗至宪宗时期屯田逐渐推广，世祖时达于极盛，“内而各卫，外而行省，皆立屯田，以资军饷”。统一后，大量汉军和新附军被抽调屯田。民屯也带有军事性，人户另立户籍，主要是强制签充、招募或迁徙内地无田农民形成“屯田户”。屯田的生产资料主要由政府供给，但一些由屯军民以“己业”屯田。到武宗初，“天下屯田百二十余所，所用多非其人，以致废弛”[338]。承辽制，职田只给京外文官员，依品秩和路府州级别而定，收入归任官，离职转交。其他官员支俸钞和禄米，但江南官员只给北方的一半，但官员违制多取职田、职田给付不足甚至完全未给付的情况也存在。元初，学田多被寺观、豪强侵夺，随着对学校的重视，学田逐渐恢复和扩大，“名都大邑，学廪以千石计；偏方小县，亦不下数百石”[339]。中期以后，元廷在通过经理、籍没、接受呈献、行“助役田”和购买民田等扩大官田的同时，又将大量土地赐给贵族、官僚和寺院，成宗赐陈益稷五百顷，赐万安寺六百顷；泰定帝赐伯颜五千顷，赐大天源延圣寺一千顷；文宗、顺帝赐大承天护圣寺十六万顷。而“受田之家，各任土著奸吏为庄官，催甲斗级，巧名多取；又且驱迫邮传，征求饩廪，折辱州县”，致使“官司交岔，农民窘窜”[340]。
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与北方大量投下和世侯的封地不同，南方民田集中在各种地主手中。元朝新贵强占、强买土地，主持海运的朱清、张瑄“势倾朝野，江淮之间，田园屋宅鬻者必售于二家”[341]，以致“田园宅馆遍天下”；一些南方大族入元后仍“家富饶，田连阡陌”[342]；寺观和学校也有部分捐赠、购买的民田，如两浙盐运副使瞿霆发割田二百余顷建大觉正等禅寺[343]，甘露寺一次购买“丹阳吕城膏腴田二十顷”[344]。不胜赋役的农民也投入寺观，仁宗时“白云宗总摄沈明仁，强夺民田二万顷，诳诱愚俗十万人”[345]，江南冒入僧籍者一度达五十余万户[346]。
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与北方大量使用农奴不同，江南主要是“贫者佃富人之田，岁输其租”，大地主的佃户“动辄百千家，有多至万家”[347]。佃户依附性也转强，一些地区“主户将佃户看同奴隶役使、典卖”甚至打死“不伏使唤”的佃客。官田和学田延续宋的“包佃”制，官田突破转租限制，“许立私约兑佃”[348]。权贵大规模包佃，瞿霆发“有当役民田二千七百顷，并佃官田，共及万顷”[349]；一些“身为学官而自诡佃民，一庄之田连亘阡陌，各岁入租，学得其一，己取其九”[350]，以致影响到学校收入，在成宗大德十年被禁。
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地租以定额实物租为主，也有货币地租，如惠安县“公田之入，每斛收钱百缗”[351]。官田则租赋合一，部分包佃的官田定额很低，如淀山湖围田初为每亩一斗四升五合，燕铁木儿包佃时也不过二斗[352]，但分佃到农民时“亦十五以上”[353]。职田地租较重，有的甚至要输米三石[354]，但往往“出给执照，不令当杂泛差役，却令供给一家所用之费”[355]。学田一般略低于民田和官田，但庆元路贸山书院每亩收谷达两石六斗[356]。由于江南私租太重，元廷多次干预，大德八年规定“以十分为率减二分，永为定例”[357]。但泰定时，一般仍纳米五至八斗[358]；至正时，有的租米达一石[359]。秋租外一些还有夏租，“东阳多宋贵臣，族民艺其田者，既入粟半，复亩征其丝”[360]，一些还有劳役地租，“一切差役皆出佃户之家”。正租外还有附加地租。官田租税每正米一石，加“鼠耗粮”三升五合[361]；而徽州路学田“每正米一石，带耗七升，正耗一石，带脚一斗”[362]。
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南方的赋役也不同，“取于江南者，曰秋税，曰夏税，此仿唐之两税”。平宋初“除江东、浙西，其余独征秋税而已”[363]，大体依宋制；而湖广则仿北方税制，每亩三升[364]。仁宗末，秋税增加二成。元贞二年，“始定征江南夏税之制”，大致以秋粮为基准，以棉、布、绢、丝等为本色，征收又以钞折纳，“凡官田，夏税皆不科”[365]，江西因秋税已较宋为重而免征。正税外“依例每石带收鼠耗、分例七升”的附加税[366]；广州路等个别地区还有丁税，清远县每丁税米五斗九升[367]。江南科差主要对分封给诸王的“准中原五户丝数”，每户征中统钞五钱，称“江南户钞”。成宗时，户钞增为二两，但增额由元廷承担[368]。英宗初，对无地的商业运输户征收包银二两[369]，因遭广泛反对，第二年停征[370]。但对散居各地的回回、也里可温、答失蛮户一直征收“回回包银”[371]。
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