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6.2.1 北洋政府时期的户籍制度
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武昌首义成功，建立湖北军政府，宣布中国为汉、满、蒙、回、藏五族共和的中华民国，规定“鄂州政府以都督及其任命之政务委员与议会法司构成”，三权分立制衡；人民一律平等，享有言论自由，人身、住宅不受侵犯，非依法律不得逮捕、搜索等权利，负有纳税、当兵的义务[74]。至1911年11月底，有15个省、市独立，建立军政府或都督府。一些由革命党人掌握，一些由革命党人与立宪党人或旧官僚联合执政，清廷统治陷于瓦解。11月，“各省都督代表联合会”在汉口通过《中华民国临时政府组织大纲》；12月，孙中山被选举为南京临时政府大总统，1912年1月1日在南京就职。南京临时政府成立后，修订了《组织大纲》，并颁布了一系列政治、经济和社会改革的法令。
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1911年11月，清廷解散皇族内阁，任命袁世凯为内阁总理大臣，南北开始和谈。在列强帮助下，袁世凯先迫使南方保证“如袁世凯反正，当公举为临时大总统”，又授意北洋将领逼清廷同意共和。1912年2月12日，清帝退位。临时参议院公布《临时约法》，改选袁世凯为大总统，规定“中华民国之主权，属于国民全体”；人民享有言论、出版、集会、结社的自由和请愿、选举和被选举等权利，但选举权和被选举权受财产、教育、身份和居住年限等限制[75]；由于“怀疑于袁氏”，“改总统制为内阁制”[76]。在袁世凯的压制、掣肘下，唐绍仪“同盟会中心内阁”倒台，以后几届内阁不过是袁的“御用内阁”。
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武昌起义后，英、美等即调集军舰准备武装干涉，开始扶植袁世凯；俄国则策动外蒙“独立”、呼伦贝尔地区和内蒙古叛乱。袁世凯上台后，为准备内战，与俄签订《中俄声明》、《呼伦条约》，出卖了在外蒙和呼伦贝尔地区驻军权；又与英、法、德、日、俄银行团签订《善后借款合同》。1910年，英国策动达赖十三世逃往印度，又由英军“护送”回拉萨，宣布西藏“独立”，并与英属印度秘密换文划定“麦克马洪线”，划出九万平方公里的中国领土；又操纵西藏地方签订《西姆拉条约》。1914年8月，第一次世界大战爆发，日本借口对德国宣战，出兵占领青岛和胶州铁路，夺取了对山东的控制；1915年1月，以支持袁世凯称帝为条件，提出“二十一条”。
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1912年，可能出于参、众两院选举需要，民国举行了一次全国性的人口普查，内容主要包括现住户数和人口的性别、年龄、职业、婚姻、改籍、复姓、出生、死亡以及寄居外国人状况[77]，但安徽、广东、广西、外蒙古、西藏和川边特别区没有普查，具体制度及执行情况等到20世纪30年代已不为人知[78]。
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1912年底，举行国会选举，袁世凯暗杀了宋教仁，免除李烈钧、胡汉民、柏文蔚的职务。国民党发起“二次革命”，但很快失败，孙中山、黄兴等逃亡日本。1913年10月，在袁世凯授意、收买和强迫下，国会“选举”袁世凯为总统。袁以“叛乱”罪名解散国民党，驱逐国民党议员，取消国会和各地的自治会和省议会。公布了“字字皆袁氏手定”[79]的《中华民国约法》取代《临时约法》，“总统有广漠无垠之统治权，虽世界各君主立宪国家之政体，罕与伦出”[80]。1915年，又授意、收买各地组织“筹安会”、请愿团，要求废除共和改行君主立宪，并迫使参政院同意由“国民代表大会”决定国体。
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8月，袁世凯颁布《警察厅户口调查规则》、《县治户口编查规则》。调查内容主要有姓名、年龄、性别及婚育、籍贯、住所及年限、职业、教育程度、废疾、户内人口及与户主关系等；延续了迁徙自由原则，规定“调查以现住户口为准，但调查时户内人口适往他处者，须注明其所在地及事由”；放弃了宣统户籍局、吏的设想，延续光绪由警察控制户籍，设警察、保卫团的依警、团区确定编查区域，并以警区长、区员和保卫团团总、保董充任调查长和调查员；未设的由县知事划分编查区域，遴选曾充本地方图董、村正等或公正绅士充任。编查区域内恢复“牌甲制”，由牌、甲长负责清查。寺庙、公署、监狱、学校、工厂等公共处所另行编号，分别计处数、人数。由于局势混乱，还特别重视对20至40岁之壮丁及曾受刑事处分、素行不正、形迹可疑、多数非家属人杂居等的编查[81]。
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10月，袁世凯公布了《国民代表大会选举法》，各省“选举”出的国民代表就地进行国体投票。12月，袁世凯称帝，改国号为中华帝国。年底，唐继尧、蔡锷在云南发动护国起义，贵州、广西、陕西、浙江、广东等也宣布独立。1916年3月，袁世凯被迫取消实行83天的帝制。袁世凯死后，各派军阀利用列强支持，形成亲日的皖系、奉系，亲英、美的直系、滇系、桂系，及晋系等军阀割据混战的局面。6月，黎元洪继任总统，恢复《临时约法》和国会。但段祺瑞任国务总理，掌握了北京政府的实权。1917年，围绕对德宣战问题，发生“府院之争”。张勋率“辫子军”进京“调停”，驱逐黎元洪、解散国会，拥溥仪复辟。段祺瑞又组织“讨逆军”攻入北京，12天的复辟结束。段祺瑞再任国务总理，对德正式宣战，但未恢复《临时约法》和国会。为以武力统一中国，段祺瑞多次向日本借款达3.86亿日元，以铁路、电讯、矿产、森林等作抵押；十月革命爆发后，又与日本签订陆海军共同防敌军事协定等条约，日本取得了在中国驻兵、军队自由出入中国东北与蒙古的特权。
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1917年7月，孙中山在广州召集非常国会，成立护法军政府，希望依靠滇桂军阀进行护法运动。1918年5月，西南军阀篡夺了军政府实权，护法运动失败。10月，段祺瑞对西南各省发动内战。一面收买政客、操纵国会选举形成“安福国会”，以徐世昌为总统、钱能训为总理，并继续以参战督办名义操纵国会，控制政府。1922年，第一次直奉战争，直系打败奉系控制了北京政权。次年，曹锟贿选为总统。随后公布《中华民国宪法》（称曹锟或贿选宪法）。1924年第二次直奉战争，曹锟兵败被囚，“贿选宪法”也随之作废。
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在经济方面，民国初孙中山曾提议“平均地权”未果，原清朝的旗地、官荒和牧场被大规模丈放甚至被地方政府拍卖，如1905年至1929年间，“黑龙江的百分之九十五的土地皆归私人所有，大部转入大地主之手”。军阀、商人大量占有土地，袁世凯在河南彰德和汲县、辉县等地有田产4万亩，徐世昌在辉县有5000多亩，张作霖在东北圈地达150万亩。1922年，安徽芜湖36户地主中有商人23户，占全部地主土地的75%，平均每户占地1300亩[82]。列强除在华“租界”、“租借地”外，教会也大量侵夺民田，由入教农民租佃，只向教会而不向政府纳税。同时，也出现一些租赁或购买土地、采用雇佣劳动的新式农垦企业，但最盛之时也只有1000多万亩，占全国耕地的1%。
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北洋军阀接办清廷创办的企业，但资本在10万银圆以上的民用企业仅29家，总资本3200万元，除公用事业外，多经营不良；矿业有36处，总资本2400万元，多是小矿；还继续了清廷“干路国有”政策，以换取列强的借款，但制定了一系列保护和奖励民族工商业的政策，极大地解除了对资产阶级的束缚；日本提出“二十一条”后，全国掀起了抵制日货、提倡国货运动；第一次世界大战爆发，列强商品倾销减缓，也给中国民族资本主义发展提供了机会。从1912年到1919年，民族资本建成厂矿470多个，新增资本1.3亿多元，超过过去50年总和；到1927年新设银行300多家，资本总额从2500多万增加到2亿多元，逐渐形成华北、江浙和华南垄断财团。同时，日、美对华投资迅速增加。1912年到1919年，外商从2000多家增加到8000余家，其中美商从133家增加到314家，日商从733家增加到4878家。1913年到1919年，日资从3.8亿日元增到8.8亿日元，控制了中国生铁和铁矿的全部、煤矿的1/3、棉纺业的1/4。1915年到1918年，外国对华贷款约139项、2.9亿多银圆，其中日本占66%[83]。
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从辛亥革命到1919年，全国产业工人从50～60万增至200多万，集中在上海、武汉、天津、广州等十几个大城市的矿山、铁路、纺织、航运等企业，仅上海就有30～40万人。工人罢工有130多次，是革命前7年的1倍多。上海码头工人、天津法资企业中国工人发起反对“二十一条”、反对法国强占老西开等形成大规模同盟性、政治性罢工，传统行帮为近代工会取代。
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6.2.2 南京国民政府时期的户籍制度
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与袁世凯为复辟帝制掀起的尊孔复古相对，一批知识分子发起了捍卫共和、反对倒退的新文化运动。1915年9月，陈独秀在上海创办《青年杂志》，宣传以民主和科学为核心的新思想、新文化刊物在全国大量涌现。1919年，在巴黎和会上中国外交的失败，引发了“五四运动”。俄国“十月革命”胜利后，一些知识分子转向研究和宣传马克思列宁主义。1920年，上海、北京、武汉等地共产党早期组织先后建立。1921年7月，中国共产党成立。在中共领导、组织、推动下，新式农民运动、工人运动、学生和青年运动、妇女运动逐渐发展。1921年9月，浙江萧山县成立了农民协会。从1922年香港海员罢工开始，全国发生了包括安源路矿、开滦五矿等共30多万人参加的百余次工人罢工，但1923年京汉铁路工人罢工遭北洋政府镇压后，工运转入低潮。
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面对强大的军阀势力，中共认为“中国现存的各政党，只有国民党比较是革命的民主派”[84]。孙中山经过屡次失败也确立了“联俄、联共、扶助农工”的政策。1924年1月，国民党“一大”形成第一次国共合作，共产党员以个人名义加入国民党，中共领导人参加了国民党中央和地方的领导工作。10月，冯玉祥发动“北京政变”，囚禁曹锟。由于实力不足，在联合张作霖的同时，邀孙中山北上共商国是，并请段祺瑞任中华民国执政。段祺瑞上台后，解散国会，取消宪法、约法。1925年5月，以“五卅运动”为起点，掀起了全国范围的大革命高潮。7月，国民政府在广州建立，随即出师北伐，半年内歼灭了吴佩孚、孙传芳主力，革命势力由珠江流域扩展到长江流域。
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1927年4月，蒋介石发动“四一二”政变，建立南京国民政府；6月，张作霖建立北京安国军政府；7月，汪精卫发动“七一五”政变，宁汉合流，共产党人遭到各地军阀的大肆屠杀。倒向大地主、大资产阶级和美、英的南京政府废除工、农、商、青、妇五部，取缔民众运动，宣布“对外人之生命财产”“尤须随时加意保护”；“绝对不许有阶级斗争，数十万及数百万之家今皆应保护”[85]；“凡与联俄容共政策有关之决议案，一律取消”，“凡因反共关系开除党籍者，一律无效”[86]，正式放弃孙中山联俄联共扶助农工的政策。
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“四一二”“七一五”政变后，中共先后在各地组织了近百次武装起义，在城市起义或农村暴动进攻城市失败后，保存下来的队伍被迫转移到农村。毛泽东率领秋收起义部队进入井冈山，建立了农村根据地，1928年6月，得到中共六大的肯定。到1930年初，中共建立了湘赣、湘鄂西、鄂豫皖、闽浙赣、湘鄂赣、左右江和琼崖等十几块根据地，红军和地方武装达到10万人。1931年11月，中华苏维埃共和国成立，建立中央和地方政权组织。《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定，中华苏维埃共和国“是工人和农民的民主专政的国家”，苏维埃全部政权“属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众”，“有权选派代表掌握政权的管理”。《中华苏维埃共和国苏维埃组织法》还规定，中央政府内务部、区（乡）户口委员会负责“按照成分调查登记全乡居民的家户与人口，按月登记全乡居民中之出生、死亡、迁移、结婚及离婚之人数”。
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根据地的财政来源主要是战争缴获、打土豪筹款，同时也开始征收土地税、商业税，还有公债发行、群众捐献、红军公田及公营工商业收入。1928年12月，湘赣边界政府颁布了井冈山《土地法》，规定“没收一切土地归苏维埃政府所有”，“以人口为标准，男女老幼平均分配”[87]，禁止买卖，农民只有使用权。1931年，各根据地基本形成了消灭地主阶级，依靠贫农雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者；在原耕地基础上抽多补少、抽肥补瘦，以乡为单位按人口（包括地主）平均分配土地；变革封建土地所有制为农民土地所有制，不禁止土地租佃和买卖等政策。但随着王明“左”倾教条主义控制了中共。11月，《中华苏维埃共和国土地法》提出了“地主不分田，富农分坏田”的政策。1933年，查田运动出现了严重侵犯中农，消灭富农经济的错误。10月，中共中央颁发了毛泽东起草的《怎样分析农村阶级》和《关于土地斗争中一些问题的决定》，“左”的错误得到一些纠正。
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由于青壮年参军参战，农业劳动力不足，各根据地开始推行劳动互助。“一苏大”后，以生产资料私有制（分散经营、产品归个人所有）为基础、在阶级原则（地主、富农、资本家不准加入）和自愿互利原则下的农业生产互助合作运动广泛开展。各苏区粮食大幅增长，1933年中央苏区增长15%，闽浙赣、湘赣苏区增长20%以上。一些根据地还兴办了军工、造币、印刷等苏维埃国营企业，“一苏大”前实行军事供给制，政委决定一切厂务，1932年初实行了工资制，1934年实行了厂长负责制。为打破经济封锁，各根据地也成立了粮食调剂局及商业公司，组织消费合作社，开展对白区贸易。一些还建立手工业生产合作社，由于规定的盈利留成达50%至70%，影响了社员积极性。对于私营工商业虽也主张保护和发展，但受过“左”的劳动、税收政策的影响，1932年特别是新劳动法颁布后有所纠正，但私营工商业已所剩无几。
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中原大战后，蒋介石集中重兵对各苏区发动大规模“围剿”。1931年，日本发动“九一八”事变，占领中国东北，1932年扶植起伪“满洲国”。但蒋介石坚持“攘外必先安内”，仍把主要力量用于对付中共。至1934年10月第五次反“围剿”失败，红军不得不开始长征。1935年1月，遵义会议召开，毛泽东重新取得对红军的领导权。1936年10月，红军三大主力会师长征结束。
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1928年4月，蒋、冯、阎、李发动对奉张的“第二次北伐”，控制北京。之后，国民党开始“励行以党治政、以党治军”及五院制。12月，东三省及热河“易帜”，国民党“统一”告成。1929～1930年，蒋桂、蒋冯、蒋唐战争和中原大战先后爆发，蒋介石集团在军事、政治上确立了优势。1930年5月，国民会议通过了《训政时期约法》，在法律上确定了国民党一党专政的政治体制。1933年国民党开始起草宪法，1936年公布了总统独裁制的“五五宪草”。
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1929年，国民政府开始推行“地方自治”，“区、乡、镇、闾、邻各级组织都采取直接民主制”，“只可惜和中国实际情形相差太远”[88]。且由于战乱，“即就办理较优的省市来讲，也不过仅仅做到划分自治区域和筹设自治机关的两步工作，而对于根本的自治事业，则多未开展”[89]。1931年12月，参照英、美户籍及人事登记颁布了中国第一个《户籍法》。与宣统《户籍法》相比，区分了本籍与寄籍，已有本籍而在居住地所满六个月者、无本籍或本籍不明以居住地为寄籍；延续了“一家为一户，虽属一家而异居者，各为一户”，除寺院、救济机关外未明确共同户；改“人籍”为“人事登记”，放弃了撤销嫡庶、认领私生子、立嗣、退继、招婿、宗祧继承、分家等，但把“户主”改为“家长”，强调妻以夫、赘夫以妻为本籍；放弃了警察和户籍局模式，以县之乡镇及市之坊区设户籍主任和户籍员，由乡镇或坊长及指定自治人员兼任；以县市政府执行初级监督，之后“仍得依法提起行政诉讼”[90]。1933年对《户籍法》作了第一次修正，1934年公布《施行细则》。
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由于中共根据地的存在，1932年8月，“豫鄂皖剿匪区”总司令部发布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，规定各户“加盟保甲规约”，承担“匪患之警戒、通报及搜查”，组织“壮丁队”和“武装民团”协助“剿匪”及境内公路、桥梁及“防匪”工事等修筑、守护，并承担相关经费，“虽保甲内之僧道……亦不得免其责”；各户长还“应联合甲内他户户长至少五人，共具联保连坐切结”；保甲长对域内居民有教诫、处罚、分配、看管、清查的责权，以至有“乡长拿着生死簿，保长拿着勾魂牌”的民谣[91]。之后“各省亦以环境之需要，相率举办保甲，于是各省市之推行自治者，以致逐渐减少”[92]。1937年颁布《保甲条例》，1941年颁布《修正户籍法施行细则》，规定“初次办理户籍登记，应先编整保甲户口”，正式把户籍与保甲联系起来。
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连年用兵使财政支出不断增加，不得不实行赤字财政并大量发行公债。1929、1937年度收入为3.3亿、8.7亿元，支出为4.1亿、11.7亿元，军费（不含秘密军费）达2.1、5.2亿元[93]。1927至1931年共发行国内债券10亿多元[94]，一般以5至7折推销，承购银行和个人因此获得暴利。为削弱地方军阀，1927年开始财政改革，划分国税、地方税。通过中央银行条例和储蓄银行法等控制金融，到抗战前，中央和地方政府控制的银行资产达54亿元，占全部银行业资产的74%[95]。1933年废两改元，1935年以法币统一全国货币。1928年底，通过新关税条约，使美、英等相继承认中国关税自主权，税率由百抽五改为14级差等税率。
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