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为培养人才，洋务派兴办了一批专习西文、西艺的新式学堂。京师同文馆优等生可保举七至九品官。马尾船政学堂除本地学生外，还招收了一些香港英国学校的学生。到李鸿章创办天津水师学堂时，已准各地“良家子弟”报考[32]。同治十一年，清廷选派第一批赴美幼童，到光绪元年共派4批120名，但“类多稚鲁之子”[33]。光绪三年，船政学堂毕业生30余人赴欧洲学习，至二十三年共派4届。光绪七年，在守旧派攻击下，赴美幼童全部撤回，船政学堂二、三批赴欧学生也被禁止学习非舰船专业。此外，各国传教士也创办了大批学校。光绪二年到二十四年，仅美国教会学堂就从294所增加到1100多所。
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洋务派创办近代工业的同时，中国近代民族资本主义发端的商办企业出现。一些由地主官僚、商人买办创办，一些由手工工场、作坊转化而来，主要有船舶、机器、缫丝、棉纺、面粉等，但并未得到清廷正式认可。光绪七年，广东南海知县以“各省制办机器，均系由官设局，奏明办理，平民不得私擅购置”，缫丝厂“夺人之生业”，“男女混杂，易生瓜李之嫌”查封丝厂[34]。许多地方还对商办企业加重税捐、敲诈勒索，因此一些企业也依靠或被迫依靠外国或官僚的“保护”。到光绪二十年，除缫丝外商办企业已有80个[35]。
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从列强在华设立企业开始，中国产生了第一批近代产业工人。在洋务和民族资本企业发展中，产业工人进一步扩大。到光绪二十年，码头工人外的产业工人已达10万人[36]。在工人工资低，常被任意拖欠、克扣；劳动时间长，常遭任意打骂、处罚；劳动条件恶劣，工伤事故频发的情况下，先后爆发了美商耶松船厂、英商祥生船厂、江南制造总局和开平煤矿工人罢工。洋务运动中，一些商人、买办、地主、官僚和手工工场主转为民族资产阶级，不少人亦商亦官亦绅，创办南海继昌隆缫丝厂的陈启沅是侨商，创办上海裕源纱厂的朱鸿度是巨商、浙江牙厘局总办，创办天津自来火公司的杨宗濂有布政使衔、吴懋鼎是汇丰银行买办，创办上海发昌机器厂的方举赞是打铁作坊主。
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6.1.2 清末现代户籍制度的引入
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同治以后，列强加强了对中国的侵略。同治四年，阿古柏侵入新疆，俄国侵占伊犁地区。六年，美国借罗佛号事件侵略台湾。十三年，日本在美国帮助下入侵台湾，又在英、美等“调停”下，以50万两赔款换取撤兵。光绪二年，英国以马嘉理事件胁迫清廷签订烟台等条约，打开西南和西藏门户。三年，清廷收复除伊犁外的全疆。随后俄国通过伊犁等条约割占、强占中国9万多平方公里的领土，又与英国一起瓜分了萨雷阔勒岭以西的帕米尔地区。九年，中法战争中，清廷消极避战使福建水师几近覆灭，而在清军取得重大胜利后，法国仍通过简约和新约获取了在越南的统治，西南门户进一步打开。
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光绪二十年，“甲午战争”爆发，淮军、湘军先后溃败，北洋海军全军覆没，日本通过《马关条约》获取了在朝鲜的统治，强迫中国割让辽东半岛、台湾和澎湖列岛，赔款白银二亿两，中国半殖民地化大大加深。为限制日本，俄、法、德三国干涉还辽。列强又利用清廷无力偿还对日赔款和“赎辽费”的机会，向清廷提供本息高达七千多万两的贷款，进一步控制了中国的关税和盐税，加深了清廷财政对外的依赖。同时掀起了瓜分中国的狂潮，两广和云南、山东、东北、福建分别沦为法、德、俄、日的势力范围。美国在美西战争后列强在华的势力范围已基本划定的情况下，提出“门户开放”政策。
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列强还按“利益均沾”获取了在通商口岸投资设厂的特权，到光绪二十六年，列强在华设厂从甲午战争前的80家增至933家，先后夺取了芦汉、津镇、粤汉等铁路投资权和修筑权以及在10余省投资开矿的特权。由于准许外商自由办厂，中国人办厂无法再禁，民族工业迅速发展。从光绪二十一年至二十四年，以缫丝业为主新设企业62家，总资本远超前20多年总和，达1240多万元[37]。但由于列强对中国财政、金融和原料控制及投资的扩大，到光绪二十四年，上海及苏、杭的华商纱厂已普遍亏损、开工不足。
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随着中国资产阶级的发展，维新思潮演变为变法运动。光绪二十一年，康有为、梁启超在北京创办《中外纪闻》，组织强学会，得到“帝党”的支持；之后，各省宣传维新的学会、学堂、报馆发展到300多所，但多数先后被“后党”和洋务派查封。为摆脱危机和慈禧的束缚，光绪开始倾向支持维新。二十四年四月二十三日，光绪颁布“明定国是”诏，宣布变法，之后颁布了涉及政治经济文教等方面的一系列变法诏令。但八月初六，慈禧囚禁光绪，搜捕维新派重要人物，“百日维新”失败，除京师大学堂外新政全部废止，并“下诏废各省学校，然民间私立者尚纷纷，亦由民智已开，不可抑遏”[38]。
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光绪二十三年，在甲午战争遭受蹂躏、外国教会势力膨胀严重的山东，兴起了以“扶清灭洋”为目标的义和团运动。二十六年，发展到直隶，居民、士兵甚至士绅、地主等“从者如归，城市乡镇，遍设神坛”[39]。英、俄、日、美、德、法、意、奥以“救护使臣”为名组成联军进犯北京，俄国还侵占了东北。二十七年，列强以《辛丑条约》获得在北京设立使馆区，在北京到山海关铁路沿线及使馆区驻军的特权，清廷赔款本息超过十亿两，以海关税、常关税和盐税偿付，改总理衙门为外务部，“班列各部上”[40]。
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光绪三十年，在英、美支持下的日本与俄国展开了争夺中国东北的日俄战争。俄国失败后，将旅大租借地、长春至大连铁路及其他权益“转让”日本。三十二年，英国通过续订藏印条约，使西藏成为英国的势力范围。同时，列强加紧了对中国经济的控制，中国陷于“经济既尽，国家随亡”的境地[41]，到宣统三年，铁路总长的40%、机器采煤量的90%以上和全部铁矿生产和新法冶铁被列强控制[42]，航运、棉纺、金融等投资迅速增加。在农村，官僚、商人和资本家大量兼并土地，袁世凯在河南有田400多顷，徐世昌在辉县有地50多顷，江苏昆山和南通自耕农由光绪三十一年的26%、20.2%下降到1914年的11.7%、15.6%，佃农由57.4%、56.9%上升到71.7%、61.5%[43]。
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清廷的腐败和列强的侵略，激起广泛的反抗。许多知识分子放弃维新转向革命，光绪二十年，孙中山成立了兴中会，华兴会、科学补习所、光复会等也相继成立。三十一年，同盟会成立，革命党人在各地发动了一系列的武装起义。同时，还先后爆发了拒俄运动、收回路矿利权运动和抵制美货运动。
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为了缓和矛盾，光绪二十六年底，清廷宣布推行“新政”，成立督办政务处、财政处、练兵处和商部，裁汰胥吏差役，停止捐官等。二十八年，由于“保甲流弊，防盗不足，扰民有余”，在袁世凯“查照西法”试行巡警制基础上[44]，清廷令“各直省督抚依照直隶章程”[45]，废止保甲系统，建立警察制度；三十一年，成立巡警部，编练警察，并掌“调查户口”[46]。但“新政”核心是练兵筹饷，清廷提出了编练36镇（师）新军的计划，而捐税已到了“所有柴、米、纸张、杂粮、蔬菜等项，凡民间所用，几乎无物不捐”的地步[47]。
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光绪二十七年，清廷废八股改策论、废武举、开经济特科、鼓励出洋留学；之后，又逐年递减科举及第人数、颁行“癸卯学制”、建学部、承认了女子教育权；三十二年，废除在中国实行1300年的科举制度。三十三年，全国学堂达三万八千所，学生超一百万人[48]，仅留日学生就达一万三四千人[49]。
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光绪三十一年，清廷迫于形势宣布“预备仿行宪政”，开始改革中央官制，传统的六部九卿体系趋于瓦解。虽以“规制未备，民智未开”，要“视进步之迟速”，“再行宣布天下”[50]。但仍激励了民间的热情，立宪团体大量涌现。由于没有看到清廷立宪的实际行动，“立宪派”开始派代表进京请愿。三十四年，清廷被迫颁布《钦定宪法大纲》，规定“大清皇帝统治大清帝国”，集颁行法律、召集开闭解散议院、设官制禄、统率军队、订立条约、宣战媾和、宣布戒严和司法等权力于一身，议院不得干预人事、军事、外交等；臣民除当兵、纳税义务外，言论、著作、出版、集会、结社等权利和自由均有限制，“遇有紧急之事，得发代法律之诏令及以诏令限制臣民之自由等权力”。同时，成立“筹办咨议局”，应允九年预备立宪期满后正式召开国会。颁布《咨议局章程》和《议局议员选举章程》，规定“凡属本省籍贯，或寄居本省满10年以上之男子，年满30岁以上者，得被选举为咨议局议员”[51]。
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为此，民政部提出全国人口普查的六年计划，制定《调查户口章程》、《暂定京师调查户口规则》和《调查户口执行法》，以预备立宪为目的，开始了中国第一次现代人口普查。规定每户编门牌，两户以上同住者，一为正户，余为“附户”，别钉门牌，户内人口填报年龄、职业、籍贯、住所等。同时，也延续传统的治安和等级功能，如规定“区域内居民分为甲、乙、丙三种。甲号，贵族世家及其他资产、职业，认为身份正确者”，“丙号，被监视及曾受官刑者、无业游民、博徒，痞棍及其他认为性行不良者”，其余为乙号；“定期调查户口，甲号每六个月一次；乙号每三个月一次；丙号每月三次”[52]。
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何炳棣认为警察应是“普查的惟一承担者，但实际上不少省份由于缺乏经费，还没有建立警察部门”，“大多数地方是由县政府和乡绅进行的，或者不如说是由他们随意编制的”[53]。如光绪三十四年，安徽68个县仅44县有警察所、警察1939名，最多的阜阳县150名，最少的黔县仅8名[54]；只有徐世昌控制下的奉天，警察力量和经费都较充足[55]。而侯杨方认为警察“仅是协助者”[56]，姚秀兰则认为“户口编审形式是乡镇自治制户口编审与警察监督制相结合的方式”[57]。但清廷以“地方自治为立宪之根本，城镇乡为自治之初级”[58]，颁布了《城镇乡地方自治章程》，规定镇和乡是地方自治的最基层单位，由乡镇选民互选产生镇议事会和董事会、乡议事会和乡董。所以，调查户口在中央归民政部；各省以巡警厅、道，顺天及其未设巡警道的以政司（府）为总监督；城市以警务局长及分局长总理，分区、段，每段派巡警一人办理；农村归治董事会或乡长办理，“其自治职尚未成立地方，由各该监督率所属巡警，并遴派本地方公正绅董，会同办理”，各地巡警“均有协助调查户口之责”[59]。
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尽管清廷要求调查时应“出示晓谕，详叙调查宗旨，严禁借端需索、造言生事之弊”[60]。但山东利津县“每查填一户，索钱170文，填错一字罚钱五百文。各庄长汇造送房，非给钱2000不收其册。于是民众畏其需索，有两户并一户者，有多口少报者，任意填造，杂乱无章”[61]。江西丰城县乡民竟以调查为灭门毒计，鸣锣聚众，将调查员活埋[62]。两广总督以“开办调查迄今屡滋事端”，奏请“至乡镇巡等编设及识字学塾较多之时，再行补办”[63]。1909年至1911年10月，全国因反对调查户口的民变达69起，遍及10余省[64]。由于政局变化，调查压缩为四年草草“完成”，但直到清朝覆灭，仍有部分省份未上报结果。
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光绪末，“外洋各埠华商，近年改入洋籍者逐渐增多。访其故，或因积有资财，恐被本籍绅民寻事勒索或因往来货物，恐被各处关卡籍端留难，改入洋籍以冀外人保护”[65]，福建泉漳一带民众大批加入外籍[66]，引起了一些官员的忧虑，“国之大患，一曰失土地，二曰失人民”[67]。光绪三十四年，荷属印尼当局准备以出生地为原则，划定华人国籍。在驻外使领、地方官吏特别是南洋华侨“速颁国籍法，并采血统主义，设法制之于先，保侨局、全国体”的要求下[68]，宣统元年颁布《大清国籍条例》，取代传统户籍的“国籍”功能。
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宣统三年，清廷以“宪政之进行无不以户籍为根据”，“参考东西各国之良规”制定了《户籍法》，强调“必于民法与习俗而成，中国国情既与东西各国不同，则立法自难沿袭。盖欧美各国采用个人主义，只有身份证书，中国之行家族制度，本于历史，因时立法，不能强以必同”[69]。因此，除维持反映移籍、入籍、就籍、除籍等家庭信息的“户籍”外，确定国籍为立户前提，规定“无中国国籍者不得在中国定有本籍”；以“户籍吏”取代警察对户籍的控制，“城镇由董事会之总董兼允，乡由乡兼允，有区董之城镇由区董兼允”；放弃了对迁移流动的限制，确立了移籍、入籍自由原则；吸收了欧美个人身份证的因素，规定了反映个人出生、死亡、婚姻、继承、国籍等信息的“人籍”；取消了传统户籍中资产登记项目；确立了保障私权的原则，规定“凡因户籍吏处置不当而受不利益者，得向监督户籍局之审判厅抗告之”，“审判厅之决定有违背法律时，依民事诉讼律规定再行抗告”[70]。
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宣统《户籍法》虽未及颁行，但使中国户籍制度发生了根本性的变化，为以后的户籍立法奠定了基础，由此“户籍开始成为传递人口信息、个人私权保障的工具，而不再纯粹是国家管制人口的工具”[71]，开启了中国户籍控制从家庭向个人的转变。正如马克思所指出的“我们越往前追溯历史，个人，从而也是进行生产的个人，就越表现为不独立，从属于一个较大的整体……只有到十八世纪，在‘市民社会’中，社会联系的各种形式，对个人说来，才只是表现为达到他私人目的的手段，才表现为外在的必然性”[72]。
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光绪三十四年，光绪和慈禧相继死去，宣统继位。依照9年预备清单，成立资政院和各省咨议局，各省立宪派则组织了大规模要求缩短预备期限的请愿，清廷被迫宣布到宣统五年召开国会。宣统三年，第一届责任内阁成立，但13人中9人是满族贵族、又有7人是皇族。“皇族内阁”引起了地方军阀、官员和立宪派的普遍不满。宣统二年，长江流域发生严重的水旱灾荒，“嗷嗷之声，达于比户”，“汉口地方聚至二十余万人”[73]。地主、士绅和中外商人囤积粮食，各地民变四起。为换取国外贷款，清廷又宣布“铁路干线国有政策”，强夺商办粤汉、川汉铁路出卖给列强，保路运动掀起，四川发展成为武装起义。宣统三年八月十九日，武昌起义爆发。
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中国户籍制度变迁：个人权利与社会控制 6.2 民国：分割状态下的户籍制度
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