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1980年到1991年，中国政府先后签署、批准、加入了7个国际人权公约。1991年11月，国务院新闻办发表《中国的人权状况》白皮书，首次以政府文件的形式肯定了人权概念在中国政治发展中的地位。户籍制度“以牺牲家庭团聚为代价，影响了一部分人正常的家庭生活；阻碍了部分婴儿父亲监护权的行使并剥夺了一些儿童接受更好教育的机会，不利于人口素质的提高，以及父母、子女天各一方，缺乏家庭制约，不利于社会的稳定等”意见也产生了一定影响[272]。1997年6月，国务院批转公安部《完善农村户籍管理制度的意见》，规定“新生婴儿可以随母或者随父”落户，改变了1958年以来“新生婴儿随母落户”的状况。9月，“尊重和保障人权”写进十五大报告，人权从对外宣示的主题变为国内建设的主题。1998年6月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，在坚持严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的原则下，放宽夫妻分居、父母投靠子女、投资购房的落户限制。之后，为吸引人才，从黑龙江、江苏、北京、上海等开始“全国对于本科以上学历的高级人才流动在户籍上开了绿灯”[273]。
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2000年，进行了第五次人口普查，出现较严重的瞒报、拒报、漏报，一些因人为限制非婚生和超生人员办理出生登记及农村按人头分摊提留等，如陕西少报200万人、湖南少近千万人；一些因害怕死者火化、怕土葬受处罚，如重庆13万死亡人口未注销；一些因用人单位怕按人头交管理费和办理社会保险，流动人口因怕罚款、怕被赶走，抽调、招聘普查员也开始出现困难[274]。到2010年第六次人口普查，由于居民隐私意识增强，入户调查也出现困难[275]。
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6.3.2.2 向更加平等、自由努力的户籍与社会改革
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1998年，在国内转为买方市场、东南亚金融危机造成外需不足的情况下，开始实施扩张性宏观调控。到2000年，人均GDP达到856美元，小康目标总体实现，但总体“低水平、不全面、很不平衡”，特别是城乡、行业、地区间的收入差不断扩大。基尼系数从1981年的0.288扩大到0.4以上，城乡居民收入差从20世纪90年代的2.2倍扩大到2.79倍，行业人均收入差从20世纪90年代中期的2.23倍扩大到4.71倍[276]；地区间农村居民人均纯收入差从1978年的2.78倍上升到4.21倍，城镇居民人均生活费收入差从1980年的1.77倍上升到2.48倍[277]。2000～2003年，在新增劳动力、农村富余劳动力扩大和城镇下岗裁员“三碰头”，城镇登记失业率从3.1%上升到4.3%，实际失业率在10%左右的情况下[278]，沿海地区却出现了“用工荒”。到2005年，电力、电信、石油、金融、水电气、烟草等垄断行业以不到全国职工总数8%占据了全国职工工资总额的55%[279]，达到其他行业5～10倍[280]；居民劳动报酬占GDP比重从1983年的56.5%下降为36.7%，而资本报酬比重上升20%，珠三角农民工月工资仅提高68元[281]。长期不变的工资率已不能维持劳动力源源不断的供给，仅靠加工资也不能满足农民工的需求，客观上要求必须从根本上解决农民工的社会保险和公共服务问题[282]。
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在扩张性宏观调控的背景下，1999年1月，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出到2010年高等教育毛入学率要达到15%，随后放开高校招生的年龄和婚姻限制，高校扩招开始。为解决“低水平、不全面、很不平衡”问题，2001年和2002年，西部大开发和东北地区等老工业基地振兴战略开始实施。2002年，十六大提出“初次分配注重效率”、“再分配注重公平”，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。2003年，十六届三中全会提出了科学发展观和“五个统筹”。2004年，十六届四中全会提出“工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展”和构建社会主义和谐社会。2005年，胡锦涛强调了“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。10月，十六届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，放弃了“效率优先、兼顾公平”的提法，强调“注重社会公平”，“努力缓解地区之间和部分社会成员之间收入分配差距扩大的趋势”。2006年，十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。2007年，十七大提出“逐步扭转收入分配差距扩大趋势”，“缩小区域发展差距”，“注重实现基本公共服务均等化”。
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在农村，2002年8月，九届全国人大常委会二十九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，将农村土地承包制度用法律形式固定下来。2003年9月农业部、劳动保障部、教育部等六部门联合发布《2003～2010年全国农民工培训规划》，对培训工作做出了具体部署。2004年3月，教育部又印发了《农村劳动力转移培训计划》的通知，之后在全国范围内展开了各种形式的农村劳动力转移培训项目，并在一些地区取得了较明显的成效。10月，为改变从合作社瓦解后农村公共医疗近乎真空的状态，中央作出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，至2011年8.32亿人参加新农合，参合率超过97%，各级财政对新农合的补助标准从每人每年120元提高到200元、住院费用报销比例从60%提高到70%左右、最高支付限额从3万元提高到不低于5万元[283]。2005年10月，十六届五中全会通过了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。12月，在2004年减免农业税的基础上，十届人大常委会十九次会议决定自2006年1月1日起，废止1958年6月3日一届人大常委会九十六次会议通过的《农业税条例》，中国农民依法彻底告别延续了2000多年的“皇粮国税”。
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2006年3月，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》提出，农民工“已成为产业工人的重要组成部分”，但农民工不仅在工资、福利、权利等方面，而且在农村拥有宅基地、房屋和土地方面也不同于城镇户籍的工人，到2008年全国2.25亿农民工中，离土不离乡和外出务工各有0.85亿人和1.4亿人[284]。2008年10月，十七届三中全会提出建立新型农村社会养老保险制度，2009年下半年启动试点。2011年，又启动城镇居民社会养老保险试点。2012年，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险在所有县级行政区全面展开，“至此，我国覆盖城乡居民的社会养老保障体系基本建立”[285]。
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为解决新社会阶层的社会政治属性和政治资源分配问题[286]，1999年，九届人大二次会议把“依法治国”和“个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”写进宪法。2001年，江泽民在“七一讲话”中，肯定“民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层……也是有中国特色社会主义事业的建设者”，强调“也应该把……符合党员条件的社会其他方面的优秀分子吸收到党内来”。2002年，十六大进一步表述为“都是社会主义的建设者”，同时把“党员条件”中“其他革命分子”修改为“其他社会阶层的先进分子”。2003年，中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域，在投融资、税收、土地和对外贸易等方面与其他企业享受同等待遇。到2005年，全国县级以上人大代表中有私营企业主9000多人、政协委员有3万多人[287]。2001～2006年注册的私营企业主中，中共党员占32.2%[288]。2007年底，新社会阶层人数已达5000万，加上相关从业人员达到1.5亿[289]。
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2004年，十届人大二次会议把“国家尊重和保障人权”和“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法。2008年3月，十届人大五次会议通过了酝酿13年的《物权法》，“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权”获得平等保护，改变了1986年《民法通则》“国家财产神圣不可侵犯”、“集体所有的财产受法律保护”、“公民的合法财产受法律保护”的表述，“扭转所有权等级论”[290]；同时，把土地承包经营权作为用益物权，改变了主要以债权方式进行农地使用权流转。2009年和2012年，国务院先后发布两个以人权为主题的国家规划。2012年3月，十一届人大五次会议把“尊重与保障人权”写进刑事诉讼法，使人权保障“更具有普世价值和规范意义”[291]。
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同时，一些反映社会问题和矛盾的偶然事件也推动着中国的进步。2003年的“孙志刚案件”直接推动了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的公布，1982年5月颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止。2007年的山西“黑砖窑”事件又直接推动了《劳动合同法》人大常委会上全票通过，立法宗旨和具体条文也有修改[292]。2008年贵州“瓮安事件”成为“‘典型群体性事件’的警号”[293]。2011年的郭美美等一系列事件引发对中国红十字会等公益组织的改革。2012年的唐慧、任建宇事件，促使2013年1月全国政法工作会议对劳教制度、涉法涉诉信访工作和司法权力运行机制改革提出了目标。2012年底2013年初又发生贵州流浪儿童被闷死和河南兰考民间弃婴所火灾事件，可以预见，事件也将促进儿童保护、孤儿救助等制度的完善。
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在户籍制度方面，2000年6月，中央《关于促进小城镇健康发展的若干意见》规定，在所有县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，可根据本人意愿转为城镇户口，不得收取城镇增容及类似费用，并可根据本人意愿保留承包土地的经营权或依法有偿转让，重新把在农村或小城镇落户、在转为城镇户口后是否保留承包土地的选择权还给了农民。2001年5月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，农村户口迁移到小城镇的限制进一步放宽，城乡户籍改革权限也下放到各地方政府。之后，各地相继推出了城镇户籍改革举措，停办蓝印户口，取消农业、非农业户口划分，以投资、购房、缴纳个税一定数额，或一定学历或专长等为入户条件。
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2006年3月，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》要求“中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题”。2008年10月，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”。公安部等14个部委形成《关于进一步改革户籍管理制度的意见（送审稿）》[294]，提出以合法固定住所为基本条件，逐步建立城乡统一的户籍制度。年底，已有河北、浙江、四川、广西、重庆等12个省市区实行了城乡统一的居民户口。
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2010年中国名义GDP达到5.88亿美元，超过日本，居世界第二，但仍“引起西方国家瞩目和警觉”[295]。在美国的怂恿下，2012年中国周边环境已趋紧张。事实上，中国GDP不仅总量远低于美国，人均GDP仅5414美元，在全世界181个国家和地区中排89位[296]，仍是世界上较贫穷的国家之一，而且在医疗、教育以及环境等较多领域仍比较落后，按世界卫生组织对成员单位卫生筹资与分配公平等综合性评估，中国在191个成员中排188位[297]。尽管随着新农村建设的开展，改善农村居民收入分配状况和缩小城乡收入差距的趋势已开始出现[298]，城乡收入差距从2010年的3.23回落到2011年的3.13[299]，但中国家庭的基尼系数仍达到0.61，大大高于全球平均的0.44[300]。2011年中国城市化率首次突破50%，但目前的城市化道路仍然是“城市化滞后于工业化的非均衡道路；是土地城市化快于人口城市化的非规整道路；是以抑制农村、农业、农民的经济利益来支持城市发展，导致不能兼顾效率和公平的非协调道路；是片面追求城市发展的数量和规模，而以生态环境损失为代价的非持续道路；是以生产要素的高投入，而不是投入少、产值高、依靠科技拉动经济增长的非集约道路”[301]。
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在多重矛盾之下，城市特别是大城市在户籍制度改革中的利益得到了更多的关注。针对各地在城镇化中存在的问题，2012年2月，国务院发出《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，提出分类明确户口迁移政策，继续合理控制大城市人口规模，县级市有合法稳定职业（地级市满三年）和住所（含租赁）、参加社保达一定年限的人员，可以申请登记常住户口；但首次放开了地级市户籍、承认了租赁住所在户籍管理中的合法性；要求不得借户籍制度改革等损害农民特别是土地权益，有关就业、义务教育等政策不与户口性质挂钩，并严格禁止城镇居民在农村购置宅基地。但值得注意的是，十八大在提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”的同时，进一步提出“让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果”。2013年3月，李克强提出“新型城镇化，是以人为核心的城镇化”[302]。6月，国务院向十二届全国人大常委会第三次会议报告了《关于城镇化建设工作情况》，首次提出各类城市具体的城镇化路径，即将全面放开小城镇和小城市、有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市和合理设定特大城市落户条件。
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中国户籍制度变迁：个人权利与社会控制 6.4 小结
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本章考察和讨论了清后期至今户籍制度向个体控制的转向。这一时期，在外部制度竞争的强制和诱致下，中国传统社会经济结构出现变化，个人意识开始觉醒，个人权利逐步得到承认，控制单位开始由家庭转向个人。
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第一，清后期户籍制度向个体控制的转向。
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鸦片战争开始中国传统社会经济结构被迫进入一个强制变迁的阶段。对列强的“赔款”使捐税加重，加上自然灾害，引起“太平天国”革命。战乱破坏了保甲和户籍控制，“领事裁判权”分割了人口的控制权。农民战争结束后，农业、手工业缓慢恢复，列强资本输入扩大，洋务运动兴起，促进了社会阶层的近代化。
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列强侵略的扩大，加剧了内外矛盾，随着中国资产阶级的发展，维新思潮演变为革命运动。为缓和矛盾，清廷先后推行“新政”和“预备仿行宪政”。以预备立宪为目的，中国进行了第一次现代人口普查，制定了《户籍法》，取消了户籍中资产登记和对迁移流动的限制，户籍开始成为传递人口信息、保障个人私权的工具，开启了中国户籍控制从家庭向个人的转变。为解决华侨问题，颁布《国籍条例》，剥离了传统户籍中的“国籍”功能。
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第二，民国时期分割状态下的户籍与个体控制。
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辛亥革命后，按三权分立制衡设置了国家机构，但人民的权利受到财产、教育、身份等的限制。袁世凯颁布了户口调查和编查规则，但军阀割据混战制约了制度的执行。在失去束缚的中国资本主义获得迅速发展的同时，国外对华投资增加，产业工人迅速扩大，工人斗争从经济领域转向政治领域。
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五四运动和俄国十月革命使一些知识分子转向马克思列宁主义，中国共产党成立和第一次国共合作，掀起了大革命高潮。“四一二”以后，蒋介石夺取政权，形成了国民党一党专政的政治体制。农村“二五减租”被废除，自耕农比例下降，贫雇农比例上升。在国家垄断资本和外国对华直接投资迅速扩张的压力下，民族资本发展趋缓。在户籍制度上，延续了人事登记等内容，但强化了封建家长制。由于中共农村根据地的存在，重新把户籍与保甲联系起来。中共在根据地开展了土地革命，进行了户口登记，但根据地的不稳定限制了户口登记的实际执行。
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抗日时期，在中国形成了国民党统治区、中共根据地、日伪区三种政治经济形态。国民政府利用战争将管制从经济领域扩大到政治领域，虽在法律上分开了保甲和户政，在推行“新县制”中以封建家长制取代公民政治权利，强化保甲连坐以“防制异党之活动”。中共在根据地组成抗日民主政府，发展公营企业，奖励私人企业，调节劳资关系，开展大生产运动，在保障抗日人民享有居住、迁徙等自由和平等的权利的同时，也要求“严密户口”，“人人防奸”。日伪政权实行统制经济，扩大以战养战的投资，在户籍制度上要求“分民、匪为两线”。
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