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2006年3月，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》提出，农民工“已成为产业工人的重要组成部分”，但农民工不仅在工资、福利、权利等方面，而且在农村拥有宅基地、房屋和土地方面也不同于城镇户籍的工人，到2008年全国2.25亿农民工中，离土不离乡和外出务工各有0.85亿人和1.4亿人[284]。2008年10月，十七届三中全会提出建立新型农村社会养老保险制度，2009年下半年启动试点。2011年，又启动城镇居民社会养老保险试点。2012年，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险在所有县级行政区全面展开，“至此，我国覆盖城乡居民的社会养老保障体系基本建立”[285]。
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为解决新社会阶层的社会政治属性和政治资源分配问题[286]，1999年，九届人大二次会议把“依法治国”和“个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”写进宪法。2001年，江泽民在“七一讲话”中，肯定“民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层……也是有中国特色社会主义事业的建设者”，强调“也应该把……符合党员条件的社会其他方面的优秀分子吸收到党内来”。2002年，十六大进一步表述为“都是社会主义的建设者”，同时把“党员条件”中“其他革命分子”修改为“其他社会阶层的先进分子”。2003年，中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域，在投融资、税收、土地和对外贸易等方面与其他企业享受同等待遇。到2005年，全国县级以上人大代表中有私营企业主9000多人、政协委员有3万多人[287]。2001～2006年注册的私营企业主中，中共党员占32.2%[288]。2007年底，新社会阶层人数已达5000万，加上相关从业人员达到1.5亿[289]。
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2004年，十届人大二次会议把“国家尊重和保障人权”和“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法。2008年3月，十届人大五次会议通过了酝酿13年的《物权法》，“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权”获得平等保护，改变了1986年《民法通则》“国家财产神圣不可侵犯”、“集体所有的财产受法律保护”、“公民的合法财产受法律保护”的表述，“扭转所有权等级论”[290]；同时，把土地承包经营权作为用益物权，改变了主要以债权方式进行农地使用权流转。2009年和2012年，国务院先后发布两个以人权为主题的国家规划。2012年3月，十一届人大五次会议把“尊重与保障人权”写进刑事诉讼法，使人权保障“更具有普世价值和规范意义”[291]。
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同时，一些反映社会问题和矛盾的偶然事件也推动着中国的进步。2003年的“孙志刚案件”直接推动了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的公布，1982年5月颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止。2007年的山西“黑砖窑”事件又直接推动了《劳动合同法》人大常委会上全票通过，立法宗旨和具体条文也有修改[292]。2008年贵州“瓮安事件”成为“‘典型群体性事件’的警号”[293]。2011年的郭美美等一系列事件引发对中国红十字会等公益组织的改革。2012年的唐慧、任建宇事件，促使2013年1月全国政法工作会议对劳教制度、涉法涉诉信访工作和司法权力运行机制改革提出了目标。2012年底2013年初又发生贵州流浪儿童被闷死和河南兰考民间弃婴所火灾事件，可以预见，事件也将促进儿童保护、孤儿救助等制度的完善。
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在户籍制度方面，2000年6月，中央《关于促进小城镇健康发展的若干意见》规定，在所有县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，可根据本人意愿转为城镇户口，不得收取城镇增容及类似费用，并可根据本人意愿保留承包土地的经营权或依法有偿转让，重新把在农村或小城镇落户、在转为城镇户口后是否保留承包土地的选择权还给了农民。2001年5月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，农村户口迁移到小城镇的限制进一步放宽，城乡户籍改革权限也下放到各地方政府。之后，各地相继推出了城镇户籍改革举措，停办蓝印户口，取消农业、非农业户口划分，以投资、购房、缴纳个税一定数额，或一定学历或专长等为入户条件。
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2006年3月，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》要求“中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题”。2008年10月，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”。公安部等14个部委形成《关于进一步改革户籍管理制度的意见（送审稿）》[294]，提出以合法固定住所为基本条件，逐步建立城乡统一的户籍制度。年底，已有河北、浙江、四川、广西、重庆等12个省市区实行了城乡统一的居民户口。
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2010年中国名义GDP达到5.88亿美元，超过日本，居世界第二，但仍“引起西方国家瞩目和警觉”[295]。在美国的怂恿下，2012年中国周边环境已趋紧张。事实上，中国GDP不仅总量远低于美国，人均GDP仅5414美元，在全世界181个国家和地区中排89位[296]，仍是世界上较贫穷的国家之一，而且在医疗、教育以及环境等较多领域仍比较落后，按世界卫生组织对成员单位卫生筹资与分配公平等综合性评估，中国在191个成员中排188位[297]。尽管随着新农村建设的开展，改善农村居民收入分配状况和缩小城乡收入差距的趋势已开始出现[298]，城乡收入差距从2010年的3.23回落到2011年的3.13[299]，但中国家庭的基尼系数仍达到0.61，大大高于全球平均的0.44[300]。2011年中国城市化率首次突破50%，但目前的城市化道路仍然是“城市化滞后于工业化的非均衡道路；是土地城市化快于人口城市化的非规整道路；是以抑制农村、农业、农民的经济利益来支持城市发展，导致不能兼顾效率和公平的非协调道路；是片面追求城市发展的数量和规模，而以生态环境损失为代价的非持续道路；是以生产要素的高投入，而不是投入少、产值高、依靠科技拉动经济增长的非集约道路”[301]。
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在多重矛盾之下，城市特别是大城市在户籍制度改革中的利益得到了更多的关注。针对各地在城镇化中存在的问题，2012年2月，国务院发出《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，提出分类明确户口迁移政策，继续合理控制大城市人口规模，县级市有合法稳定职业（地级市满三年）和住所（含租赁）、参加社保达一定年限的人员，可以申请登记常住户口；但首次放开了地级市户籍、承认了租赁住所在户籍管理中的合法性；要求不得借户籍制度改革等损害农民特别是土地权益，有关就业、义务教育等政策不与户口性质挂钩，并严格禁止城镇居民在农村购置宅基地。但值得注意的是，十八大在提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”的同时，进一步提出“让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果”。2013年3月，李克强提出“新型城镇化，是以人为核心的城镇化”[302]。6月，国务院向十二届全国人大常委会第三次会议报告了《关于城镇化建设工作情况》，首次提出各类城市具体的城镇化路径，即将全面放开小城镇和小城市、有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市和合理设定特大城市落户条件。
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中国户籍制度变迁：个人权利与社会控制 6.4 小结
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本章考察和讨论了清后期至今户籍制度向个体控制的转向。这一时期，在外部制度竞争的强制和诱致下，中国传统社会经济结构出现变化，个人意识开始觉醒，个人权利逐步得到承认，控制单位开始由家庭转向个人。
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第一，清后期户籍制度向个体控制的转向。
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鸦片战争开始中国传统社会经济结构被迫进入一个强制变迁的阶段。对列强的“赔款”使捐税加重，加上自然灾害，引起“太平天国”革命。战乱破坏了保甲和户籍控制，“领事裁判权”分割了人口的控制权。农民战争结束后，农业、手工业缓慢恢复，列强资本输入扩大，洋务运动兴起，促进了社会阶层的近代化。
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列强侵略的扩大，加剧了内外矛盾，随着中国资产阶级的发展，维新思潮演变为革命运动。为缓和矛盾，清廷先后推行“新政”和“预备仿行宪政”。以预备立宪为目的，中国进行了第一次现代人口普查，制定了《户籍法》，取消了户籍中资产登记和对迁移流动的限制，户籍开始成为传递人口信息、保障个人私权的工具，开启了中国户籍控制从家庭向个人的转变。为解决华侨问题，颁布《国籍条例》，剥离了传统户籍中的“国籍”功能。
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第二，民国时期分割状态下的户籍与个体控制。
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辛亥革命后，按三权分立制衡设置了国家机构，但人民的权利受到财产、教育、身份等的限制。袁世凯颁布了户口调查和编查规则，但军阀割据混战制约了制度的执行。在失去束缚的中国资本主义获得迅速发展的同时，国外对华投资增加，产业工人迅速扩大，工人斗争从经济领域转向政治领域。
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五四运动和俄国十月革命使一些知识分子转向马克思列宁主义，中国共产党成立和第一次国共合作，掀起了大革命高潮。“四一二”以后，蒋介石夺取政权，形成了国民党一党专政的政治体制。农村“二五减租”被废除，自耕农比例下降，贫雇农比例上升。在国家垄断资本和外国对华直接投资迅速扩张的压力下，民族资本发展趋缓。在户籍制度上，延续了人事登记等内容，但强化了封建家长制。由于中共农村根据地的存在，重新把户籍与保甲联系起来。中共在根据地开展了土地革命，进行了户口登记，但根据地的不稳定限制了户口登记的实际执行。
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抗日时期，在中国形成了国民党统治区、中共根据地、日伪区三种政治经济形态。国民政府利用战争将管制从经济领域扩大到政治领域，虽在法律上分开了保甲和户政，在推行“新县制”中以封建家长制取代公民政治权利，强化保甲连坐以“防制异党之活动”。中共在根据地组成抗日民主政府，发展公营企业，奖励私人企业，调节劳资关系，开展大生产运动，在保障抗日人民享有居住、迁徙等自由和平等的权利的同时，也要求“严密户口”，“人人防奸”。日伪政权实行统制经济，扩大以战养战的投资，在户籍制度上要求“分民、匪为两线”。
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抗战胜利后，国民政府修改了《户籍法》，实行国民身份证制度，但内战的爆发使国民党强化了户籍的保甲和警察控制。在战场节节败退、军费激增、经济严重下降的同时，国民党却利用通货膨胀加紧搜刮，引起广泛的抗议。在中共方面，随着解放战争的推进，在各地建立人民政权，在老解放区开展土地改革，极大地调动了农民的积极性；在新解放区没收官僚资本，保护民族工商业，恢复和发展生产。同时，在大中城市开始了以“发现问题，打击坏人”为重点的户籍制度的尝试，在东北还尝试实行了居民证制度。
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第三，新中国对传统户籍制度的回归与调整。
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新中国按照政治结构设定，对经济结构和社会结构进行了改造，社会阶层和社会差异被人为简化，但同一身份内的平等与平均掩盖了不同身份间的不平等。出于治安和社会管理的需要，首先在城市建立了户籍制度。以重工业为主的大规模建设，强化了高度集中的政治经济体制，引起了城镇人口扩张、城市供应和就业困难，在社会生产仍然低下的条件下，户籍制度被迫转向限制流动的传统，特别是人口向城市的流动，形成附着不同权利的、城乡分割的二元户籍制度。在迅速改变国家面貌的强烈愿望和“左”的思想影响下，“大跃进”和人民公社化运动相继开展，引起严重的经济危机，被迫形成“反城市化运动”。“文化大革命”的错误发动，造成政治经济的全面混乱，“非革命阶级”受到错误打击，大量人口被动员或强制迁往农村。九大后，国民经济开始恢复，但为应对投资扩张引起的经济危机，再次形成“反城市化运动”。
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十一届三中全会后，对阶级、阶层关系进行了一系列的重大调整。在经济仍然困难的情况下，“农转非”、小城市进入大城市等受到严格控制。随着经济改革迅速推开，个人、企业、地区间的利益差异逐渐拉开，新社会阶层不断涌现。“自理口粮户口”、“蓝印户口”等满足了部分经济地位上升的人口改变户籍、身份以及城市人才引进、扩张经济等的需求。居民身份证、暂住证、寄住证的实施，使人们一定程度获得了自由流动和居住的权利。但由于城市经济、就业等方面的压力，户籍改革转向小城镇。小康目标总体实现、经济总量的扩大、城市化率的提高，使人权保障、收入差、社会弱势群体、公共服务全覆盖和现代化成果共享等问题逐渐得到重视，并在很多方面取得实质性进展。户籍改革逐步从小城镇向更大的城市推进，并朝着剥离黏附权利、消除迁徙限制的方向发展。但仍然受经济社会发展特别是工业化水平的制约，全面的户籍制度改革尚待时日。
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[1] 《英国蓝皮书》，中国史学会：《鸦片战争》（第2册），新知识出版社，1955。
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[2] 咸丰《顺德县志》卷3。
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