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今天，一个优秀的县级官员，应该既是政务官也是事务官。县是一个完整的治理单元，具有所有政治实践的元素，如果没有大局意识和政治驾驭能力，也就谈不上“和中央保持高度一致”。而相较于传统社会，当前的县域社会已经是一个高度分化和异常复杂的现代社会，对县级官员的行政能力的要求更高。
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在这个意义上，县一级的吏治具有双重性，既要防止其乱作为，又要防止其不作为。从自上而下的视角看，吏治的首要任务要防止“乱作为”，避免地方政治的豪强化。具体而言，“县官”必然是国家权力在地方治理中的人格化象征，他们不能成为“土皇帝”，对上欺瞒对下施压，也不能被地方势力架空，出现“皇权不下县”的情况。但从自下而上的视角看，吏治的主要任务是防止“不作为”，避免官僚主义、形式主义泛滥。具体说来，“县官”不能仅仅是一个象征和摆设，不能仅仅成为上级的传声筒，而应该实实在在地回应基层诉求，为地方做实事。
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与之相关的是，国家治理也具有双重性，是统一性和灵活性的结合。地方官员只有严格执行上级决策，准确领会政策精神，才能实现国家治理的统一性。也因此，“县官”虽然是一个职业身份，但更是一种制度设置，是科层体制中的一个环节。如果地方上各行其是，就容易导致政策被扭曲。客观上，这就要求“县官”们不能乱作为。反过来，由于每个地方的历史条件和环境条件都不一样，这就要求地方治理需要灵活性，“县官”们应该按照地方实际创造性地执行政策。因此，“县官”不作为，变成“太平官”，是不能允许的。
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吏治的双重性和基层治理的双重性之间，存在矛盾。通常而言，如果在国家治理中强调统一性，地方官员的理性选择也许是“不作为”，从形式上应付上级要求，却并不一定会认真对待地方实际。如果国家治理强调灵活性，地方官员又很可能“乱作为”，将国家赋予基层的自由裁量权转化为个人的权力任性而为。
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因此，在县域治理中，要实现“县官”和“现管”的有机结合，着实不容易。在帝制时代，“县官”是流官，是国家权力的代表，也是政策统一性的保障，县域治理的主要目标是防止“县官”被数量庞大的地方势力取代，“现管”这一潜规则泛滥成灾。当前，地方治理中的灰色地带仍然存在，潜规则也还有一定的生存空间。然而，更重要的事实是，县域治理的科层化程度已经极大提高，县乡村三级之间已经有了正式的上下级关系。尤其是在监督下乡背景下，基层干部的自由裁量空间越来越小。因此，县域治理的主要目标在于真正激活基层社会活力，重构基层治理自主性，让“现管”起点作用。
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很多年来，学术界和社会各界都流行一个看法，把国家治理中出现的一些问题，归咎于“人治”，而解决之道是“法治”。至少从县域治理的经验看，问题没那么简单。历史上的“人治”，与其说是依靠人去治理，还不如说是依“礼”而治，而“礼”源自儒家经典、社会情理，它实际上是另一种制度形态。在这个意义上，在基层治理中强调重视“人治”，并非完全没有道理。今天强调“法治”，强调发挥制度的功能，并不能代替人的主观能动性，也不能消灭社会情理在治理中的作用。如果制度健全了，但人的积极性没有了，也不可能有好的治理效果。事实上，我们今天还如此强调地方领导者的德行与素养，强调群众工作要动“情”，甚至把“德治”与自治、法治的结合当作乡村治理新体系的方向，恰恰说明“人治”还没有过时。
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因此，“县官不如现管”的问题，显然不是“人”的问题，而是制度问题。“县官”的权责设置，对其行为规范的要求，甚至于对其形象的塑造，都是制度运作的结果，绝非地方官员的个性使然。反过来说，县域治理中一系列制度要件要发挥作用，也离不开基层干部尤其是地方主要领导的领导艺术。基层治理有人格化的特征，想必是符合国家治理逻辑的。
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本书从县域治理的内部视角出发，对县域治理体系、县域治理能力、县域治理的自主空间、基层干部的激励与发展，做了生动和形象的解读。书中的很多内容，在调研讨论、学术报告和日常交流中，我都听作者讲过，深受启发。杨华的文字一大特点是，文笔细腻生动，富有想象力，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。读者阅其文章，一定是在享受一场极佳的思想盛宴。
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2022年3月4日于武汉珞珈山
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县乡中国：县域治理现代化 第一篇 县域治理体系现代化
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条块关系：博弈与均衡
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一方面县委县政府整合部门资源的能力增强，另一方面部门业务转化为县级政治任务的趋势加强，就很可能出现这样的局面：条块关系一改过去合作、竞争、博弈的“条块结合”状态，转变成“条块合一”的状态。所有的工作（无论重要与否）都变成县级党委政府重视的工作，部门从过去完成业务工作转变成推动落实县委县政府的工作，主要扮演协调、督查、考核的角色。县域条块关系问题由部门与县级党委政府的目标不一致矛盾，转变为部门与乡镇的权责不匹配矛盾。
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悖论现象：“条条专政”与“块块扩权”并存
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最近几年在县域调研，笔者发现从中央到地方部门的权力在强化，同时县一级党委政府对部门资源的整合能力也在增强。这是一个悖论现象。
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按常理，条线部门代表中央权威。十八大之后，中央权威增强，条线部门的权力增加，其不受地方党委政府干预执行政策的能力增强。从条线部门的隶属来讲，条线部门的垂直程度增加，而其直属地方党委政府的程度减弱。这一点在环保部门体现较为明显。中央加强生态环保工作，各省对相关机构的隶属关系进行调整，县区一级的生态环境局不再是本级政府的隶属部门，而是转由地级市直接管理，改称“市分局”，其领导班子成员由地级市生态环境局任免。与之类似的还有工商局。垂直程度最高的当属四大银行驻县区分行。生态环境局的垂管化减少了地方党委政府的干预，后者对其资源的整合能力减弱，而中央对各级局机构的直接调动权力增强，即中央命令可以通过条线系统直达基层，而中间受各级党委政府的妨碍较少。国家环保风暴及相应的约谈制度，对地方的震慑作用很大。
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部门权力从中央直达基层，绕开了地方党委政府，可能产生一些问题，那就是不顾地方实际刚性行使权力，政策会带来一些负外部性，对地方（基层）党委政府的治理产生消极影响，需要地方党委政府“擦屁股”。由于带着“尚方宝剑”下来，条线部门对地方（基层）意见置之不理，表现出权力“傲慢”的一面，因此常常被斥为“条条专政”。
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在县一级，既然县级党委政府对条线部门的整合能力减弱，就意味着其权力或权威受到削弱，能够组织动员的资源减少，可自主做事的空间被压缩。但是，事实刚好相反，县级党委政府在这一时期也完成了权力扩张。主要表现：一是对条线部门资源的整合能力增强，整合的速度加快、力度加大；二是县委书记自主的空间加大，只要他想干的事情，全县条线部门就会集中资源助其实现。县委书记可以组织动员全县资源，依照其战略意图“经营县城”，实现县城在短期内变化的目标。
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在不唯GDP之后，省委书记、市委书记如何看待一个县委书记的政绩与能力，除了大家都能做到的考核过关之外，主要是“看变化”。很多地方的市委书记每年都要抽个时间带着下面的县委书记到各县区走走，叫“走两区，看变化”，就是到工业园区、城区去看看到底有哪些变化，激发县委书记们的比较意识、竞争意识、看齐意识。一个县委书记要在短短的两三年任期内出政绩，就要使这两个方面起“变化”，让市委书记有印象，甚至让其县城成为全市现场会的召开点。由此，县委书记就要集中资源招商引资和经营县城，就要整合全县资源，但要在短期内使县城发生“与众不同”的“翻天覆地”或“看得见”的变化，仅靠县财政就是不吃不喝也不够，必须加大力度整合分散在各部门内部的资源。显然，县委书记能够做到。
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那么，县级党委政府是如何在部门垂管程度强化的情况下，还能扩大对它们资源的整合力度的呢？
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以政治的名义：块块对条条资源的整合
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实践中，县级党委政府主要是以政治的名义来调动条线部门的资源。十八大之后，中央权威大大增强，中央部门不仅加强政策的执行力度，而且重视的事情越来越多。这样，政令出中南海之后就不变形，各级地方政府在中央重视的事情上层层加码。这些事情就是常说的政治任务或中心工作，诸如党建、扶贫、环保等工作，地方政府对这些工作不能含糊，必须重视，必须做或者必须配合做，否则就是“政治不正确”。
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到县域，县级党委政府要把党建、扶贫、环保等工作作为中心工作来对待，还要把它们当作政治资源，用于整合县域内其他部门、单位的资源。即县级党委政府会以某项工作为龙头、为抓手来统领县域内其他的工作，不仅其他工作要配合，还要通过该工作来带动其他工作。
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比如扶贫。这是2014年以后中国最大的政治任务，五级书记抓扶贫，县乡两级不脱贫不换将。陕西省某县的县长，在2017年时调任其他县任县委书记，三个月后因为不得换将的政令又返回原县任县长，从而出现“双县委书记”主政抓扶贫的局面。南方某镇镇委书记是2013年任命的三十岁出头的年轻干部，一直干到现在，八年有余，成为该县资格最老的乡镇党委书记。
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