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本书从县域治理的内部视角出发，对县域治理体系、县域治理能力、县域治理的自主空间、基层干部的激励与发展，做了生动和形象的解读。书中的很多内容，在调研讨论、学术报告和日常交流中，我都听作者讲过，深受启发。杨华的文字一大特点是，文笔细腻生动，富有想象力，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。读者阅其文章，一定是在享受一场极佳的思想盛宴。
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2022年3月4日于武汉珞珈山
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县乡中国：县域治理现代化 第一篇 县域治理体系现代化
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条块关系：博弈与均衡
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一方面县委县政府整合部门资源的能力增强，另一方面部门业务转化为县级政治任务的趋势加强，就很可能出现这样的局面：条块关系一改过去合作、竞争、博弈的“条块结合”状态，转变成“条块合一”的状态。所有的工作（无论重要与否）都变成县级党委政府重视的工作，部门从过去完成业务工作转变成推动落实县委县政府的工作，主要扮演协调、督查、考核的角色。县域条块关系问题由部门与县级党委政府的目标不一致矛盾，转变为部门与乡镇的权责不匹配矛盾。
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悖论现象：“条条专政”与“块块扩权”并存
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最近几年在县域调研，笔者发现从中央到地方部门的权力在强化，同时县一级党委政府对部门资源的整合能力也在增强。这是一个悖论现象。
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按常理，条线部门代表中央权威。十八大之后，中央权威增强，条线部门的权力增加，其不受地方党委政府干预执行政策的能力增强。从条线部门的隶属来讲，条线部门的垂直程度增加，而其直属地方党委政府的程度减弱。这一点在环保部门体现较为明显。中央加强生态环保工作，各省对相关机构的隶属关系进行调整，县区一级的生态环境局不再是本级政府的隶属部门，而是转由地级市直接管理，改称“市分局”，其领导班子成员由地级市生态环境局任免。与之类似的还有工商局。垂直程度最高的当属四大银行驻县区分行。生态环境局的垂管化减少了地方党委政府的干预，后者对其资源的整合能力减弱，而中央对各级局机构的直接调动权力增强，即中央命令可以通过条线系统直达基层，而中间受各级党委政府的妨碍较少。国家环保风暴及相应的约谈制度，对地方的震慑作用很大。
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部门权力从中央直达基层，绕开了地方党委政府，可能产生一些问题，那就是不顾地方实际刚性行使权力，政策会带来一些负外部性，对地方（基层）党委政府的治理产生消极影响，需要地方党委政府“擦屁股”。由于带着“尚方宝剑”下来，条线部门对地方（基层）意见置之不理，表现出权力“傲慢”的一面，因此常常被斥为“条条专政”。
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在县一级，既然县级党委政府对条线部门的整合能力减弱，就意味着其权力或权威受到削弱，能够组织动员的资源减少，可自主做事的空间被压缩。但是，事实刚好相反，县级党委政府在这一时期也完成了权力扩张。主要表现：一是对条线部门资源的整合能力增强，整合的速度加快、力度加大；二是县委书记自主的空间加大，只要他想干的事情，全县条线部门就会集中资源助其实现。县委书记可以组织动员全县资源，依照其战略意图“经营县城”，实现县城在短期内变化的目标。
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在不唯GDP之后，省委书记、市委书记如何看待一个县委书记的政绩与能力，除了大家都能做到的考核过关之外，主要是“看变化”。很多地方的市委书记每年都要抽个时间带着下面的县委书记到各县区走走，叫“走两区，看变化”，就是到工业园区、城区去看看到底有哪些变化，激发县委书记们的比较意识、竞争意识、看齐意识。一个县委书记要在短短的两三年任期内出政绩，就要使这两个方面起“变化”，让市委书记有印象，甚至让其县城成为全市现场会的召开点。由此，县委书记就要集中资源招商引资和经营县城，就要整合全县资源，但要在短期内使县城发生“与众不同”的“翻天覆地”或“看得见”的变化，仅靠县财政就是不吃不喝也不够，必须加大力度整合分散在各部门内部的资源。显然，县委书记能够做到。
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那么，县级党委政府是如何在部门垂管程度强化的情况下，还能扩大对它们资源的整合力度的呢？
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以政治的名义：块块对条条资源的整合
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实践中，县级党委政府主要是以政治的名义来调动条线部门的资源。十八大之后，中央权威大大增强，中央部门不仅加强政策的执行力度，而且重视的事情越来越多。这样，政令出中南海之后就不变形，各级地方政府在中央重视的事情上层层加码。这些事情就是常说的政治任务或中心工作，诸如党建、扶贫、环保等工作，地方政府对这些工作不能含糊，必须重视，必须做或者必须配合做，否则就是“政治不正确”。
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到县域，县级党委政府要把党建、扶贫、环保等工作作为中心工作来对待，还要把它们当作政治资源，用于整合县域内其他部门、单位的资源。即县级党委政府会以某项工作为龙头、为抓手来统领县域内其他的工作，不仅其他工作要配合，还要通过该工作来带动其他工作。
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比如扶贫。这是2014年以后中国最大的政治任务，五级书记抓扶贫，县乡两级不脱贫不换将。陕西省某县的县长，在2017年时调任其他县任县委书记，三个月后因为不得换将的政令又返回原县任县长，从而出现“双县委书记”主政抓扶贫的局面。南方某镇镇委书记是2013年任命的三十岁出头的年轻干部，一直干到现在，八年有余，成为该县资格最老的乡镇党委书记。
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县级党委政府以脱贫攻坚的名义统领全县经济社会发展全局。一般成立由县委书记、县长任组长（双组长制）的指挥部，下设九大职能部室，如指挥部办公室、宣传部、产业发展部、项目建设管理部、金融服务部、社会保障部、纪律作风部、资金管理部、扶贫协作部，将不同的党政部门、企事业单位作为成员纳入相关部室。这使不同单位在相关部室内部的关系，由之前的部门间关系转变成组织内部关系，这样便于调用相关部门的资源及协调行动。如社会保障部，主要涉及人社局、民政局、卫生局、保险公司、扶贫办等多个部门，与贫困户就医相关的事务、资源动员就在该部室协调解决。如在资金整合上，由金融服务部、资金管理部负责。资金管理部在整合涉农资金方面发挥了很大作用，它将不同层级来源的资金，包括水利发展资金、农业生产发展资金、林业改革发展资金、农村危房改造资金等14类资金整合起来，按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入、各司其责、形成合力”的原则，统筹集中用于支持全县贫困村的重点项目。金融服务部则通过政策杠杆向金融机构获取信贷额度，用于支持贫困户发展。某县共青团向该县农商银行存入青春创业扶贫行动风险防控资金190万元，按1∶5的倍数向贫困村创业致富带头人、青年领头雁等符合青春创业贷款申请条件的对象发放贷款。
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县级党委政府以脱贫攻坚的名义整合各条线部门的资源。一方面，条线部门要讲政治、讲大局，会积极主动配合和支持县委县政府的工作。这既是为了完成县级党委政府交办的任务，也是为了完成部门本身的扶贫任务。它们做的扶贫工作越多，越能体现它们的“四个意识”，也就越能向县级党委政府及上级对口部门“邀功寻赏”。另一方面，即便县委县政府对资源的统筹使用改变了渠道、用途，从而使部门工作“为难”，它们也不得不遵从，否则就会被认为不支持当前“最大的政治”。这样，县级政府要实现自己的意志，就容易将脱贫攻坚作为政治资源，以脱贫攻坚的名义整合相关资源做自己想做的事情，这会比以一般政策的名义要容易得多。
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还比如党建。十八大以后，以“党建+”的形式来做其他事情，会相对容易。比如，某村支书与村主任有矛盾，村主任不参与村支书搞的村级治理行动，但是如果村支书在村级治理中嵌入党建内容，作为党员的村主任就不得不参与和支持了。还例如，县委书记要进行旧街改造，既要干部群众支持也要部门资金支持，思想动员工作难度大，而如果说搞“党建文化一条街”，工作就容易做多了。
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跟扶贫、党建工作一样，生态环保、发展集体经济、乡村振兴工作都是很重要的政治资源，是基层体制内的政治正确。越是讲政治，就越要政治正确，以它们的名义开展工作，就越能达到事半功倍的效果。在县一级，书记县长承担这些政治任务的主体责任，他们以这些政治任务的名义开展工作名正言顺，进而也就成了加强部门资源整合百试不爽的政治资源。
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常态治理中的条块博弈：达成两个均衡
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在县域内，作为块块的党委政府拥有最高权威并掌握最大权力，能够统领和整合全县资源；作为条条的政府部门则掌握专业资源，拥有独立行使职能的权力。县域条块关系既有合作也有博弈。合作表现在块块对条线部门的权威支持，及条线部门对块块政策的拥护和贯彻。条线部门要在本职工作中体现同级党委政府的中心工作，块块对条线部门的考核也主要是其贯彻中心工作的情况。
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