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部门对乡镇的考核支配
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在M县，乡镇能不能通过向省市争取资源来摆脱部门的资源支配？不能。因为M县太有钱了，向省市争取的资源根本不可能与之等量齐观。而且也不是所有乡镇都能够向省市争取资源，只有个别有能量的乡镇党委书记（村支书、组长）才能越级跑项目。M县资源体量大，省市的许多项目、荣誉（及后续配套资源）M县的乡镇看不上，因而县级领导不会主动出面帮忙争取，也懒得去构建、维护与省市厅局的关系，因此，省市项目下到M县的就少。各乡镇也就不得不为本县科局的资源所支配。
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M县的科局通过资源能调动乡镇，就不需要通过监督考核来督促乡镇落实工作。我们调查到，M县的许多工作都没有纪委监委的介入，具体工作中也较少出现督查督导组，尤其是短周期考核的工作任务少，这给镇村减少了许多工作任务和压力。县级部门正是有资源可支配，使得考核仅仅是指挥棒，而不是推动工作的利器——它们不需要通过考核进行工作动员。
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但是，在一般的中西部地区，县级就是吃饭财政，各科局财政预算少，不仅乡镇不能指望县级科局而要向省市争取项目，而且县级科局本身的很大部分精力也是用于向上跑资源。比如，县级发改委除了承担项目整合打包的工作外，还要协助乡镇、其他科局做好项目申请书的包装工作。因此，乡镇在项目资源上不依赖于县级科局，科局对乡镇支配力较弱，同时也缺乏其他的约束手段。在工作推动上，县级科局对乡镇的项目资源激励弱，双方之间的关系就相对平等。乡镇对科局布置的任务既不会置之不理，也不会花百分之百的心思；科局对乡镇的期待也不是百分之百，只要工作能够在大面上不差就行。
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在没有资源约束的情况下，科局对乡镇的动员力度较弱，工作“平平过”、差不多就可以。但随着中央强调工作重在落实，各科局也就要重视工作的落实，它们就要着手动员乡镇。
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“手里没有米，唤鸡都不来。”没有项目资源，科局便千方百计地将自己的工作纳入县级党委政府的综合考核中，将之转化成县委县政府的工作，由县委县政府布置给乡镇，自己则成了监督考核方。只要部门的某项工作纳入了县级综合考核，该部门就会成为考核组成员，它就有了指挥乡镇的“尚方宝剑”。由于被纳入综合考核的工作越来越多，考核分值小且分散，在最终总分值中乡镇之间相差很小，拉不开距离，使得某项工作分值再小也很重要。乡镇不仅要将部门纳入考核的这一项工作做好，还要将该部门的其他工作也做好，否则握有“尚方宝剑”的部门就可能在自己纳入考核的工作项中给乡镇打低分，影响乡镇的综合排名。
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也就是说，只要科局有一项工作被纳入了县级综合考核，它就有了对乡镇的支配手段。相对于资源支配，这是考核支配。随着被纳入综合考核的部门工作增多，握有“尚方宝剑”的部门就越来越多，甚至连团委、妇联、残联等过去十分边缘的部门都有工作被纳入综合考核，或者成为考核组的成员，从而有了支配乡镇的权力。
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与综合考核相伴随的是，县委县政府的工作在落实过程中，还会有密度不一的督查督导形式，以推动乡镇按时保质增量完成工作。越是重要的工作，督查室、纪委、督导组越主动介入工作过程，部门还会缩短考评周期、增加调度频次。有些工作一周一考评，几天一调度。微信工作群里工作进度排名的频次就更高了。问责的压力伴随工作全过程。这样，乡镇就不能懈怠，需要满负荷应对部门工作。
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部门对乡镇的支配类型及结果
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部门只要对乡镇有支配手段，就可以调动乡镇资源落实自己的工作。相较而言，资源支配是一种正向激励的手段，是部门调动下级的一贯做法。在该激励措施下，完成部门工作的主动权在乡镇手中，部门只是布置了任务，并不对如何、何时完成任务做细致规定，乡镇可以根据自己的实际情况完成工作。同时，项目资源多，乡村两级在做项目中会有盈余，也可以增加乡村两级自主支配的资金，增加乡村治理活力。
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考核支配是依托县委县政府权威的支配，实质上是一种政治权力支配。在考核支配下，部门只下任务、不给资源，乡镇硬着头皮、顶着压力、带着怨气按部门的规定亦步亦趋地工作，缺乏工作的主动性和主体性。被综合考核纳入的工作越多，乡镇的工作量和工作压力就越大，乡镇很可能用形式主义应对部门的权力支配和任务考核。
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在M县的资源支配中，也存在一个问题，那就是分配资源的部门容易形成既得利益。项目资源越多，既得利益就越大，要想动既得利益就越难。这样造成的一个问题是，项目资源极其分散，科局内部科室及其工作人员都是既得利益者，使得资源整合利用牵一发动全身，非大魄力、大动作不可为。县委书记要整合资源，就要动县里各科局的既得利益，也要动市里对口部门的利益，这样不仅可能引发上访上告，还可能影响政治前途。
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过去，条块关系问题的核心是协调县级部门与县委县政府的关系。随着双方矛盾性减弱、一致性增强，条块关系演变成县级部门与乡镇街道的关系。部门要支配乡镇，乡镇要自主，乡镇干部要“自救”，就会采取各种反制手段，如避责、形式主义等。如何处理好部门与乡镇的关系，是当前条块关系研究面临的新课题。
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2021年8月9日
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县乡中国：县域治理现代化 县乡关系：从共谋到卸责
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县乡共谋可以解决大疆域、复杂国家的政策灵活性问题，但县乡地方利益也可能消解政策的统一性。县乡在对上负责过程中相互卸责，虽可能保证政策的统一性，但却消解了政策执行的灵活性，同样会带来新的问题。
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如何理解从共谋到卸责
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在基层政策执行中，各级暗访督查越来越普遍、频繁，媒体还经常报道省委书记、省长暗访。暗访除增加了督导检查力度外，还促成了县级对乡镇督查的加码，而不是与乡镇共谋。然而，迎检与共谋、暗访与加码之间只是表层联系，背后的深层结构是县乡政府间关系发生了改变。过去，县乡因共同利益而建立共谋关系，迎检中的共谋现象层出不穷。现在，县乡之间利益关联减弱，更多地相互卸责，县对乡层层加码，乡对县搞形式主义。
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县乡共谋可以解决大疆域、复杂国家的政策灵活性问题，但县乡地方利益也可能消解政策的统一性。县乡在对上负责过程中相互卸责，虽可能保证政策的统一性，却消解了政策执行的灵活性，同样会带来新的问题。
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共谋的制度情境
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共谋现象指的是，当省级政府下来检查工作时，市县乡村会合谋应对检查；而当市级政府下来检查时，县乡村会合起来应对市级政府；当县级政府下去检查时，乡村两级会共谋。最主要的共谋层级是县乡村。县乡村共谋有以下制度情境：
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一是执行方结构。县乡政府间关系具有特殊性，与二者所处的位置不无关系。县级是承上启下层级，既要承接、转化上级政策，推动乡镇落实，又与乡村同处治理一线，一道推动政策落地。因此，作为政策推动者，它与上级利益一致，是对乡村两级的督导、检查、考核方；而作为政策一线落地者，它又与乡村两级利益捆绑在一起，是被检查方、被考核方。然而，因为县级是政策落地方，所以，只要上级监督、检查政策落地情况，就不会将它与乡村区别对待，从而容易将县级推到上级的对立面，使它与乡村的利益联系更紧密。在这个意义上，中央省市作为政策制定者、推动者，与作为政策执行、落地者的县乡村在利益上不一致。县级与中央省市的利益一致性较弱，而与乡村的利益一致性较强。因此，县级利益关系、社会关系的重心在乡村，而不在上级，县乡在面对上级检查时有共谋的基础。
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二是一票否决项。并不是所有的迎检都存在县乡共谋现象。只有在上级党委政府综合考核中被定义为“一票否决”的工作上，县乡才会共谋。比如以前的计划生育，是国策、全国性中心工作，该项工作没做好，就会影响全县的综合考评，县级主要领导不能评优，全县各单位不能拿年终奖。还比如信访维稳，乡镇有到北京信访的人员，县乡往往会通过各种渠道将人接回，到国家信访局销号。对“一票否决”项的检查考核属于“硬检查”“硬考核”，影响上级党委政府对下级党委政府的整体工作评价，上下级之间无谈判空间，下级党委政府会高度重视，会同自己的下级党委政府共谋应对上级检查。即便单位被“一票否决”，对单位及领导个人的影响期也只是一年，这就使得某些领导在一些“一票否决”事项上“敢冒风险”，如赌“安全生产”不出事，而不过多投入人力物力。
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