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1703209237 而一般部门业务工作,由部门进行检查考核,检查考核力度不大,考核结果不影响全局工作评价。被检查考核单位对这些工作及其检查考核不太重视,检查考核部门在检查考核中也不会过于较真,一般都会及格达标。另外,上级部门的业务工作需要下级党委政府配合完成,后者越给力,上级部门工作完成得就越好。因此,对于一般业务工作检查考核,部门与被检查考核单位之间有协商空间,无须县乡共谋。
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1703209239 三是强正向激励。该前提可分为正向激励和强激励两个方面。就正向激励而言,因为县乡作为政策执行者有公共的利益基础,如果上级的检查考核是以正向激励为主,那么,二者就更可能为了共同的正向激励而结成更紧密的“利益联盟”,简单说,就是:乡镇在检查考核中得高分,也就是县级得高分,二者都会因此获得正向激励。负向激励是附带的,如果乡镇在省市检查考核中出了问题,或排名靠后,那么,县一级也会跟着受批评,但一般不会对县级领导产生实质性影响。也就是说,县乡共谋是为了遮盖问题、应对上级,争取检查考核获得好成绩,获得正向激励,而不是避免领导个人被问责,那么共谋而不是撇开责任就成为选择。
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1703209241 就强激励而言,上级重视的工作一般都会附着较强的政治和经济激励。比如,在全省的检查考核中,县里获得了好成绩,市里沾光,往往会奖励县里数十万元的单项奖励;在全市检查考核中,乡镇获得了表扬,县里脸上有光,往往会奖励乡镇数十万元。诸多重要工作连续几年排名靠前,不仅主要领导政治前途看涨,单位其他领导被提拔重用的概率也会增加。那么,强激励就会释放县乡两级的全部能量,共谋则会表现为精诚团结,卸责则表现为一推到底。强正向激励促成了县乡在共谋上的不遗余力。
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1703209243 卸责的制度条件
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1703209245 县乡卸责是指上级党委政府将责任推卸给下级党委政府,下级党委政府通过形式而不是扎实地做好工作来撇清责任。
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1703209247 县级卸责有以下三种情况:一是在划清责任过程中,县级把事情、责任划给了乡镇,而权力、资源不划下去,造成乡镇的“事责权利”不匹配。在诸如环保、安全、国土等执法事项上,乡镇没有法定职权,按照属地管理原则,出了问题就要承担法定责任。县级部门则从主责任部门变成监管部门,主要责任由乡镇承担。二是县级部门将部门业务转化为党委政府的工作,部门从执行者变成监督者。一旦部门业务转化为县委县政府的工作,落实者就变成了乡镇,部门则代表县委县政府负责监督、检查、考核,激励也由部门的弱激励变成县委县政府的强激励,乡镇对部门业务负责就是对县委县政府负责。三是,一旦被上级查出问题,县级会从快从重处分乡镇。在跨级督查、暗访中,乡镇被通报,县级党委政府不再与其共谋并护犊,而是过度问责乡镇以撇清关系、脱卸责任。
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1703209249 乡镇卸责有多种情形。比如,每个岗位事务都按照上级要求走好程序、留好留痕,倒查问题时可细分责任,但不一定真把事情做好了;在做事之前与上级就属事责任与属地责任进行清晰划分,最到位的是列好权力、责任清单;秉持多做多错、少做少错、不做不错的态度,尽量不主动谋事、做事,遇事就躲,明哲保身。
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1703209251 之所以县乡之间会相互卸责,与以下制度条件有关:
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1703209253 一是县乡监督方与执行方对立。随着近年部门角色督查化加剧,县级政策的执行者角色减弱,其推动者、督查者角色增强,县级与上级部门的利益越来越一致,而与乡村的利益对立性加剧。县级从执行者角度转向从政策制定者角度思考问题,心态上更亲近上级,关系上更倾向上级,县乡共谋的基础削弱,而相互卸责的可能性增加。
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1703209255 二是监督问责体系的建立健全。过去综合检查考核的权力在发改委或组织部门、县两办,它们代表县委县政府对乡镇完成中心工作、重点工作的情况进行考核。这些考核虽然是政治考核,但主要是针对业务工作和促进业务工作,考核结果可作为政治奖励参考。一般只有检查中出了纪律、法律、态度问题,纪委才会介入。然而,随着十八大以后,基层监督考核体系的建立健全,对于各项中心、重点工作,纪监委、巡察组、督查办、督导组等都会给予过程介入,业务问题容易上纲上线为政治问题,使乡镇落实工作要承受问责压力。
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1703209257 三是责任主体从单位变成个人。过去检查考核,结果一般针对作为单位整体的乡镇,而不直接针对个人。监督问责体系建立健全的一个重要表现是,所有承担工作的个人因岗位不同、问题性质不同而要承担责任,问责对象主要是个人。单位主要领导承担主体责任,一岗双责,只要某项重点工作、中心工作出了问题或单位出了问题,主要领导要承担主要责任。比如,只要经手了路桥项目,签字了,就负有终身责任。被问责后一般要过了影响期连续三次评优才能被提拔重用,一次三年影响期的问责实际影响期至少是六年,基层领导干部都忌惮被问责。
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1703209259 检查考核的结果从由单位承担到由个人承担,以及领导承担主要责任,结果是:(领导)个人必然(更多地)为自己的安全、前途着想,他的行为策略要么是不做事、不负责,出事问责的概率低;要么做事就要保证绝对安全,将事情按章做到位,乃至做绝,也就是顶格、刚性、加码执行上级政策,而不顾及、不反馈实际情况,更不会冒险变通,造成只知执行、不顾及政策后果、形式主义泛滥的局面;而一旦出问题(被上级查到、有社会影响),就会千方百计地将责任推卸出去,下级是其推卸责任的最好冤大头,从快从重处罚下级就成了必然选择。
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1703209261 个人成为责任主体,每个人首先是“自保”,而不会(更多)考虑单位利益、同事利益。那么,有责任、有担当的人会越来越少,个人对单位的情感以及单位利益共同体也会逐渐弱化。为了“自保”,无论是领导,还是工作各环节的普通干部,在囚徒困境下,都不会为了共同的利益而“共谋”。县乡共谋的制度基础被打破。
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1703209263 四是政治激励以负向激励为主。政治激励是强激励,以负向为主就是强负向激励(见表1-1)。如果说强正向激励可以激发县乡共谋的话,强负向激励则会让县乡主要领导为了各自的政治前途而走向“对立面”:出了问题,县委书记为了不被问责,或降低问责处分档次,就会将责任向乡镇推卸,从重问责乡镇党委书记;乡镇党委书记知道,只要出了问题,县委书记就会拿自己“开刀”,他就不会在工作中为县委书记冲锋陷阵,而是谋求不出事;为了不让乡镇党委书记出事影响到自己,县委书记就会更多地约束监管乡镇党委书记的行为,从而束缚住了乡镇党委书记的手脚,使之畏首畏尾,不敢干活、干不了活,为此县委书记就要向乡镇党委书记施加更大的政治问责压力(督导检查不断地上),推动其工作,在工作上加码,乡镇党委书记的压力也就越来越大。工作上、监督上层层加码是典型的上级卸责的表现。
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1703209265 表1-1 基层政府激励类型
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1703209270 五是一票否决的政治任务项太多。过去一票否决项就那么两三项,乡镇能够应付过来,或者可以存在侥幸心理,一些事情不真做,出问题的概率也较低,比如安全问题、信访问题。而随着各部门的工作都转化为党委政府的事情,政治任务越来越多,一票否决项也一大把,只要一项工作出问题,全局工作就受影响。一票否决项多了,出问题的概率就高了,乡镇就不能再存侥幸心理了,不知道哪项工作会出问题,因此哪项工作都要做好、做到位。但是,这么多工作,都逐一做好的话,就要耗费大量的人力、物力资源,乡镇承担不了,只能是将有些工作在形式上做到位,以避开可能的责任追究。
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1703209272 县乡关系变化的深层结构
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1703209274 基层监督问责体系的建立健全,目的是推动上级工作任务的保质保量完成,手段是加强对代理人的监控,核心是确保县乡两级党委书记的“四个意识”,关键是打破县乡党委书记的共谋格局,目标是保证他们真正成为只对上负责、脱离地方利益的代理人。为了达到这个目标,监督问责体系对基层政府体制做了两大改变:
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1703209276 一是领导干部个体成为责任主体。这个改变让领导干部从单位整体利益中解放出来,更多地强调个人的利益,单位或地方利益服从、服务于领导干部个人利益。强调个人利益,就必然带来“自保”和“唯上”。个人的政治利益是最大的利益,而“唯上”才能保障该利益。这样可以确保县乡两级书记对上负责,个人也可能卸责。
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1703209278 二是激励措施以强负向激励为主。这一改变则让县乡党委书记的共谋失去了基础,让他们考虑自己如何才能不被问责,而不是如何获得共同的好处。这样,卸责就有了制度基础。
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1703209280 虽然县乡政府都越来越唯上,但一个是政策推动者,一个是政策执行者,没有了共谋的基础,谁来承担政策执行的主要责任,就成了一个问题。那么,在监督问责体系愈发完备的情况下,卸责就可能成为双方的选择。
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1703209282 2021年6月13日
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