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部门对乡镇的支配类型及结果
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部门只要对乡镇有支配手段，就可以调动乡镇资源落实自己的工作。相较而言，资源支配是一种正向激励的手段，是部门调动下级的一贯做法。在该激励措施下，完成部门工作的主动权在乡镇手中，部门只是布置了任务，并不对如何、何时完成任务做细致规定，乡镇可以根据自己的实际情况完成工作。同时，项目资源多，乡村两级在做项目中会有盈余，也可以增加乡村两级自主支配的资金，增加乡村治理活力。
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考核支配是依托县委县政府权威的支配，实质上是一种政治权力支配。在考核支配下，部门只下任务、不给资源，乡镇硬着头皮、顶着压力、带着怨气按部门的规定亦步亦趋地工作，缺乏工作的主动性和主体性。被综合考核纳入的工作越多，乡镇的工作量和工作压力就越大，乡镇很可能用形式主义应对部门的权力支配和任务考核。
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在M县的资源支配中，也存在一个问题，那就是分配资源的部门容易形成既得利益。项目资源越多，既得利益就越大，要想动既得利益就越难。这样造成的一个问题是，项目资源极其分散，科局内部科室及其工作人员都是既得利益者，使得资源整合利用牵一发动全身，非大魄力、大动作不可为。县委书记要整合资源，就要动县里各科局的既得利益，也要动市里对口部门的利益，这样不仅可能引发上访上告，还可能影响政治前途。
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过去，条块关系问题的核心是协调县级部门与县委县政府的关系。随着双方矛盾性减弱、一致性增强，条块关系演变成县级部门与乡镇街道的关系。部门要支配乡镇，乡镇要自主，乡镇干部要“自救”，就会采取各种反制手段，如避责、形式主义等。如何处理好部门与乡镇的关系，是当前条块关系研究面临的新课题。
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2021年8月9日
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县乡中国：县域治理现代化 县乡关系：从共谋到卸责
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县乡共谋可以解决大疆域、复杂国家的政策灵活性问题，但县乡地方利益也可能消解政策的统一性。县乡在对上负责过程中相互卸责，虽可能保证政策的统一性，但却消解了政策执行的灵活性，同样会带来新的问题。
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如何理解从共谋到卸责
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在基层政策执行中，各级暗访督查越来越普遍、频繁，媒体还经常报道省委书记、省长暗访。暗访除增加了督导检查力度外，还促成了县级对乡镇督查的加码，而不是与乡镇共谋。然而，迎检与共谋、暗访与加码之间只是表层联系，背后的深层结构是县乡政府间关系发生了改变。过去，县乡因共同利益而建立共谋关系，迎检中的共谋现象层出不穷。现在，县乡之间利益关联减弱，更多地相互卸责，县对乡层层加码，乡对县搞形式主义。
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县乡共谋可以解决大疆域、复杂国家的政策灵活性问题，但县乡地方利益也可能消解政策的统一性。县乡在对上负责过程中相互卸责，虽可能保证政策的统一性，却消解了政策执行的灵活性，同样会带来新的问题。
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共谋的制度情境
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共谋现象指的是，当省级政府下来检查工作时，市县乡村会合谋应对检查；而当市级政府下来检查时，县乡村会合起来应对市级政府；当县级政府下去检查时，乡村两级会共谋。最主要的共谋层级是县乡村。县乡村共谋有以下制度情境：
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一是执行方结构。县乡政府间关系具有特殊性，与二者所处的位置不无关系。县级是承上启下层级，既要承接、转化上级政策，推动乡镇落实，又与乡村同处治理一线，一道推动政策落地。因此，作为政策推动者，它与上级利益一致，是对乡村两级的督导、检查、考核方；而作为政策一线落地者，它又与乡村两级利益捆绑在一起，是被检查方、被考核方。然而，因为县级是政策落地方，所以，只要上级监督、检查政策落地情况，就不会将它与乡村区别对待，从而容易将县级推到上级的对立面，使它与乡村的利益联系更紧密。在这个意义上，中央省市作为政策制定者、推动者，与作为政策执行、落地者的县乡村在利益上不一致。县级与中央省市的利益一致性较弱，而与乡村的利益一致性较强。因此，县级利益关系、社会关系的重心在乡村，而不在上级，县乡在面对上级检查时有共谋的基础。
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二是一票否决项。并不是所有的迎检都存在县乡共谋现象。只有在上级党委政府综合考核中被定义为“一票否决”的工作上，县乡才会共谋。比如以前的计划生育，是国策、全国性中心工作，该项工作没做好，就会影响全县的综合考评，县级主要领导不能评优，全县各单位不能拿年终奖。还比如信访维稳，乡镇有到北京信访的人员，县乡往往会通过各种渠道将人接回，到国家信访局销号。对“一票否决”项的检查考核属于“硬检查”“硬考核”，影响上级党委政府对下级党委政府的整体工作评价，上下级之间无谈判空间，下级党委政府会高度重视，会同自己的下级党委政府共谋应对上级检查。即便单位被“一票否决”，对单位及领导个人的影响期也只是一年，这就使得某些领导在一些“一票否决”事项上“敢冒风险”，如赌“安全生产”不出事，而不过多投入人力物力。
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而一般部门业务工作，由部门进行检查考核，检查考核力度不大，考核结果不影响全局工作评价。被检查考核单位对这些工作及其检查考核不太重视，检查考核部门在检查考核中也不会过于较真，一般都会及格达标。另外，上级部门的业务工作需要下级党委政府配合完成，后者越给力，上级部门工作完成得就越好。因此，对于一般业务工作检查考核，部门与被检查考核单位之间有协商空间，无须县乡共谋。
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三是强正向激励。该前提可分为正向激励和强激励两个方面。就正向激励而言，因为县乡作为政策执行者有公共的利益基础，如果上级的检查考核是以正向激励为主，那么，二者就更可能为了共同的正向激励而结成更紧密的“利益联盟”，简单说，就是：乡镇在检查考核中得高分，也就是县级得高分，二者都会因此获得正向激励。负向激励是附带的，如果乡镇在省市检查考核中出了问题，或排名靠后，那么，县一级也会跟着受批评，但一般不会对县级领导产生实质性影响。也就是说，县乡共谋是为了遮盖问题、应对上级，争取检查考核获得好成绩，获得正向激励，而不是避免领导个人被问责，那么共谋而不是撇开责任就成为选择。
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就强激励而言，上级重视的工作一般都会附着较强的政治和经济激励。比如，在全省的检查考核中，县里获得了好成绩，市里沾光，往往会奖励县里数十万元的单项奖励；在全市检查考核中，乡镇获得了表扬，县里脸上有光，往往会奖励乡镇数十万元。诸多重要工作连续几年排名靠前，不仅主要领导政治前途看涨，单位其他领导被提拔重用的概率也会增加。那么，强激励就会释放县乡两级的全部能量，共谋则会表现为精诚团结，卸责则表现为一推到底。强正向激励促成了县乡在共谋上的不遗余力。
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卸责的制度条件
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县乡卸责是指上级党委政府将责任推卸给下级党委政府，下级党委政府通过形式而不是扎实地做好工作来撇清责任。
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县级卸责有以下三种情况：一是在划清责任过程中，县级把事情、责任划给了乡镇，而权力、资源不划下去，造成乡镇的“事责权利”不匹配。在诸如环保、安全、国土等执法事项上，乡镇没有法定职权，按照属地管理原则，出了问题就要承担法定责任。县级部门则从主责任部门变成监管部门，主要责任由乡镇承担。二是县级部门将部门业务转化为党委政府的工作，部门从执行者变成监督者。一旦部门业务转化为县委县政府的工作，落实者就变成了乡镇，部门则代表县委县政府负责监督、检查、考核，激励也由部门的弱激励变成县委县政府的强激励，乡镇对部门业务负责就是对县委县政府负责。三是，一旦被上级查出问题，县级会从快从重处分乡镇。在跨级督查、暗访中，乡镇被通报，县级党委政府不再与其共谋并护犊，而是过度问责乡镇以撇清关系、脱卸责任。
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乡镇卸责有多种情形。比如，每个岗位事务都按照上级要求走好程序、留好留痕，倒查问题时可细分责任，但不一定真把事情做好了；在做事之前与上级就属事责任与属地责任进行清晰划分，最到位的是列好权力、责任清单；秉持多做多错、少做少错、不做不错的态度，尽量不主动谋事、做事，遇事就躲，明哲保身。
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之所以县乡之间会相互卸责，与以下制度条件有关：
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