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部门对乡镇的支配类型及结果
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部门只要对乡镇有支配手段,就可以调动乡镇资源落实自己的工作。相较而言,资源支配是一种正向激励的手段,是部门调动下级的一贯做法。在该激励措施下,完成部门工作的主动权在乡镇手中,部门只是布置了任务,并不对如何、何时完成任务做细致规定,乡镇可以根据自己的实际情况完成工作。同时,项目资源多,乡村两级在做项目中会有盈余,也可以增加乡村两级自主支配的资金,增加乡村治理活力。
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考核支配是依托县委县政府权威的支配,实质上是一种政治权力支配。在考核支配下,部门只下任务、不给资源,乡镇硬着头皮、顶着压力、带着怨气按部门的规定亦步亦趋地工作,缺乏工作的主动性和主体性。被综合考核纳入的工作越多,乡镇的工作量和工作压力就越大,乡镇很可能用形式主义应对部门的权力支配和任务考核。
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在M县的资源支配中,也存在一个问题,那就是分配资源的部门容易形成既得利益。项目资源越多,既得利益就越大,要想动既得利益就越难。这样造成的一个问题是,项目资源极其分散,科局内部科室及其工作人员都是既得利益者,使得资源整合利用牵一发动全身,非大魄力、大动作不可为。县委书记要整合资源,就要动县里各科局的既得利益,也要动市里对口部门的利益,这样不仅可能引发上访上告,还可能影响政治前途。
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过去,条块关系问题的核心是协调县级部门与县委县政府的关系。随着双方矛盾性减弱、一致性增强,条块关系演变成县级部门与乡镇街道的关系。部门要支配乡镇,乡镇要自主,乡镇干部要“自救”,就会采取各种反制手段,如避责、形式主义等。如何处理好部门与乡镇的关系,是当前条块关系研究面临的新课题。
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2021年8月9日
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县乡中国:县域治理现代化 县乡关系:从共谋到卸责
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县乡共谋可以解决大疆域、复杂国家的政策灵活性问题,但县乡地方利益也可能消解政策的统一性。县乡在对上负责过程中相互卸责,虽可能保证政策的统一性,但却消解了政策执行的灵活性,同样会带来新的问题。
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如何理解从共谋到卸责
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在基层政策执行中,各级暗访督查越来越普遍、频繁,媒体还经常报道省委书记、省长暗访。暗访除增加了督导检查力度外,还促成了县级对乡镇督查的加码,而不是与乡镇共谋。然而,迎检与共谋、暗访与加码之间只是表层联系,背后的深层结构是县乡政府间关系发生了改变。过去,县乡因共同利益而建立共谋关系,迎检中的共谋现象层出不穷。现在,县乡之间利益关联减弱,更多地相互卸责,县对乡层层加码,乡对县搞形式主义。
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县乡共谋可以解决大疆域、复杂国家的政策灵活性问题,但县乡地方利益也可能消解政策的统一性。县乡在对上负责过程中相互卸责,虽可能保证政策的统一性,却消解了政策执行的灵活性,同样会带来新的问题。
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共谋的制度情境
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共谋现象指的是,当省级政府下来检查工作时,市县乡村会合谋应对检查;而当市级政府下来检查时,县乡村会合起来应对市级政府;当县级政府下去检查时,乡村两级会共谋。最主要的共谋层级是县乡村。县乡村共谋有以下制度情境:
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一是执行方结构。县乡政府间关系具有特殊性,与二者所处的位置不无关系。县级是承上启下层级,既要承接、转化上级政策,推动乡镇落实,又与乡村同处治理一线,一道推动政策落地。因此,作为政策推动者,它与上级利益一致,是对乡村两级的督导、检查、考核方;而作为政策一线落地者,它又与乡村两级利益捆绑在一起,是被检查方、被考核方。然而,因为县级是政策落地方,所以,只要上级监督、检查政策落地情况,就不会将它与乡村区别对待,从而容易将县级推到上级的对立面,使它与乡村的利益联系更紧密。在这个意义上,中央省市作为政策制定者、推动者,与作为政策执行、落地者的县乡村在利益上不一致。县级与中央省市的利益一致性较弱,而与乡村的利益一致性较强。因此,县级利益关系、社会关系的重心在乡村,而不在上级,县乡在面对上级检查时有共谋的基础。
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二是一票否决项。并不是所有的迎检都存在县乡共谋现象。只有在上级党委政府综合考核中被定义为“一票否决”的工作上,县乡才会共谋。比如以前的计划生育,是国策、全国性中心工作,该项工作没做好,就会影响全县的综合考评,县级主要领导不能评优,全县各单位不能拿年终奖。还比如信访维稳,乡镇有到北京信访的人员,县乡往往会通过各种渠道将人接回,到国家信访局销号。对“一票否决”项的检查考核属于“硬检查”“硬考核”,影响上级党委政府对下级党委政府的整体工作评价,上下级之间无谈判空间,下级党委政府会高度重视,会同自己的下级党委政府共谋应对上级检查。即便单位被“一票否决”,对单位及领导个人的影响期也只是一年,这就使得某些领导在一些“一票否决”事项上“敢冒风险”,如赌“安全生产”不出事,而不过多投入人力物力。
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而一般部门业务工作,由部门进行检查考核,检查考核力度不大,考核结果不影响全局工作评价。被检查考核单位对这些工作及其检查考核不太重视,检查考核部门在检查考核中也不会过于较真,一般都会及格达标。另外,上级部门的业务工作需要下级党委政府配合完成,后者越给力,上级部门工作完成得就越好。因此,对于一般业务工作检查考核,部门与被检查考核单位之间有协商空间,无须县乡共谋。
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三是强正向激励。该前提可分为正向激励和强激励两个方面。就正向激励而言,因为县乡作为政策执行者有公共的利益基础,如果上级的检查考核是以正向激励为主,那么,二者就更可能为了共同的正向激励而结成更紧密的“利益联盟”,简单说,就是:乡镇在检查考核中得高分,也就是县级得高分,二者都会因此获得正向激励。负向激励是附带的,如果乡镇在省市检查考核中出了问题,或排名靠后,那么,县一级也会跟着受批评,但一般不会对县级领导产生实质性影响。也就是说,县乡共谋是为了遮盖问题、应对上级,争取检查考核获得好成绩,获得正向激励,而不是避免领导个人被问责,那么共谋而不是撇开责任就成为选择。
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就强激励而言,上级重视的工作一般都会附着较强的政治和经济激励。比如,在全省的检查考核中,县里获得了好成绩,市里沾光,往往会奖励县里数十万元的单项奖励;在全市检查考核中,乡镇获得了表扬,县里脸上有光,往往会奖励乡镇数十万元。诸多重要工作连续几年排名靠前,不仅主要领导政治前途看涨,单位其他领导被提拔重用的概率也会增加。那么,强激励就会释放县乡两级的全部能量,共谋则会表现为精诚团结,卸责则表现为一推到底。强正向激励促成了县乡在共谋上的不遗余力。
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卸责的制度条件
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县乡卸责是指上级党委政府将责任推卸给下级党委政府,下级党委政府通过形式而不是扎实地做好工作来撇清责任。
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县级卸责有以下三种情况:一是在划清责任过程中,县级把事情、责任划给了乡镇,而权力、资源不划下去,造成乡镇的“事责权利”不匹配。在诸如环保、安全、国土等执法事项上,乡镇没有法定职权,按照属地管理原则,出了问题就要承担法定责任。县级部门则从主责任部门变成监管部门,主要责任由乡镇承担。二是县级部门将部门业务转化为党委政府的工作,部门从执行者变成监督者。一旦部门业务转化为县委县政府的工作,落实者就变成了乡镇,部门则代表县委县政府负责监督、检查、考核,激励也由部门的弱激励变成县委县政府的强激励,乡镇对部门业务负责就是对县委县政府负责。三是,一旦被上级查出问题,县级会从快从重处分乡镇。在跨级督查、暗访中,乡镇被通报,县级党委政府不再与其共谋并护犊,而是过度问责乡镇以撇清关系、脱卸责任。
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乡镇卸责有多种情形。比如,每个岗位事务都按照上级要求走好程序、留好留痕,倒查问题时可细分责任,但不一定真把事情做好了;在做事之前与上级就属事责任与属地责任进行清晰划分,最到位的是列好权力、责任清单;秉持多做多错、少做少错、不做不错的态度,尽量不主动谋事、做事,遇事就躲,明哲保身。
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之所以县乡之间会相互卸责,与以下制度条件有关:
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