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一是县乡监督方与执行方对立。随着近年部门角色督查化加剧，县级政策的执行者角色减弱，其推动者、督查者角色增强，县级与上级部门的利益越来越一致，而与乡村的利益对立性加剧。县级从执行者角度转向从政策制定者角度思考问题，心态上更亲近上级，关系上更倾向上级，县乡共谋的基础削弱，而相互卸责的可能性增加。
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二是监督问责体系的建立健全。过去综合检查考核的权力在发改委或组织部门、县两办，它们代表县委县政府对乡镇完成中心工作、重点工作的情况进行考核。这些考核虽然是政治考核，但主要是针对业务工作和促进业务工作，考核结果可作为政治奖励参考。一般只有检查中出了纪律、法律、态度问题，纪委才会介入。然而，随着十八大以后，基层监督考核体系的建立健全，对于各项中心、重点工作，纪监委、巡察组、督查办、督导组等都会给予过程介入，业务问题容易上纲上线为政治问题，使乡镇落实工作要承受问责压力。
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三是责任主体从单位变成个人。过去检查考核，结果一般针对作为单位整体的乡镇，而不直接针对个人。监督问责体系建立健全的一个重要表现是，所有承担工作的个人因岗位不同、问题性质不同而要承担责任，问责对象主要是个人。单位主要领导承担主体责任，一岗双责，只要某项重点工作、中心工作出了问题或单位出了问题，主要领导要承担主要责任。比如，只要经手了路桥项目，签字了，就负有终身责任。被问责后一般要过了影响期连续三次评优才能被提拔重用，一次三年影响期的问责实际影响期至少是六年，基层领导干部都忌惮被问责。
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检查考核的结果从由单位承担到由个人承担，以及领导承担主要责任，结果是：（领导）个人必然（更多地）为自己的安全、前途着想，他的行为策略要么是不做事、不负责，出事问责的概率低；要么做事就要保证绝对安全，将事情按章做到位，乃至做绝，也就是顶格、刚性、加码执行上级政策，而不顾及、不反馈实际情况，更不会冒险变通，造成只知执行、不顾及政策后果、形式主义泛滥的局面；而一旦出问题（被上级查到、有社会影响），就会千方百计地将责任推卸出去，下级是其推卸责任的最好冤大头，从快从重处罚下级就成了必然选择。
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个人成为责任主体，每个人首先是“自保”，而不会（更多）考虑单位利益、同事利益。那么，有责任、有担当的人会越来越少，个人对单位的情感以及单位利益共同体也会逐渐弱化。为了“自保”，无论是领导，还是工作各环节的普通干部，在囚徒困境下，都不会为了共同的利益而“共谋”。县乡共谋的制度基础被打破。
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四是政治激励以负向激励为主。政治激励是强激励，以负向为主就是强负向激励（见表1-1）。如果说强正向激励可以激发县乡共谋的话，强负向激励则会让县乡主要领导为了各自的政治前途而走向“对立面”：出了问题，县委书记为了不被问责，或降低问责处分档次，就会将责任向乡镇推卸，从重问责乡镇党委书记；乡镇党委书记知道，只要出了问题，县委书记就会拿自己“开刀”，他就不会在工作中为县委书记冲锋陷阵，而是谋求不出事；为了不让乡镇党委书记出事影响到自己，县委书记就会更多地约束监管乡镇党委书记的行为，从而束缚住了乡镇党委书记的手脚，使之畏首畏尾，不敢干活、干不了活，为此县委书记就要向乡镇党委书记施加更大的政治问责压力（督导检查不断地上），推动其工作，在工作上加码，乡镇党委书记的压力也就越来越大。工作上、监督上层层加码是典型的上级卸责的表现。
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表1-1 基层政府激励类型
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五是一票否决的政治任务项太多。过去一票否决项就那么两三项，乡镇能够应付过来，或者可以存在侥幸心理，一些事情不真做，出问题的概率也较低，比如安全问题、信访问题。而随着各部门的工作都转化为党委政府的事情，政治任务越来越多，一票否决项也一大把，只要一项工作出问题，全局工作就受影响。一票否决项多了，出问题的概率就高了，乡镇就不能再存侥幸心理了，不知道哪项工作会出问题，因此哪项工作都要做好、做到位。但是，这么多工作，都逐一做好的话，就要耗费大量的人力、物力资源，乡镇承担不了，只能是将有些工作在形式上做到位，以避开可能的责任追究。
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县乡关系变化的深层结构
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基层监督问责体系的建立健全，目的是推动上级工作任务的保质保量完成，手段是加强对代理人的监控，核心是确保县乡两级党委书记的“四个意识”，关键是打破县乡党委书记的共谋格局，目标是保证他们真正成为只对上负责、脱离地方利益的代理人。为了达到这个目标，监督问责体系对基层政府体制做了两大改变：
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一是领导干部个体成为责任主体。这个改变让领导干部从单位整体利益中解放出来，更多地强调个人的利益，单位或地方利益服从、服务于领导干部个人利益。强调个人利益，就必然带来“自保”和“唯上”。个人的政治利益是最大的利益，而“唯上”才能保障该利益。这样可以确保县乡两级书记对上负责，个人也可能卸责。
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二是激励措施以强负向激励为主。这一改变则让县乡党委书记的共谋失去了基础，让他们考虑自己如何才能不被问责，而不是如何获得共同的好处。这样，卸责就有了制度基础。
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虽然县乡政府都越来越唯上，但一个是政策推动者，一个是政策执行者，没有了共谋的基础，谁来承担政策执行的主要责任，就成了一个问题。那么，在监督问责体系愈发完备的情况下，卸责就可能成为双方的选择。
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2021年6月13日
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县乡中国：县域治理现代化 [:1703208967]
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县乡中国：县域治理现代化 从“乡镇没有两个一把手”说起：县乡党政关系实践形态
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乡镇事务具有整体性，专业性不足，科层部门设置不完整、职能不强，以致权力运行更多的是权威性、协调性、配置性而不是法定性，这为具有总体性特征的乡镇党委书记的权力运行提供了基础。如果说在乡镇只见书记不见乡镇长的话，那么，到县一级，党政关系就要复杂、实质得多。县级党政关系体现在两个方面：一是党委与政府的关系，二是县委书记与县长的关系。
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党政关系有制度上的关系，也有实践中的关系。制度规定是前提，实践中因嵌入不同的制度环境、政治生态、权力结构而表现出多种形态。制度上，县级党政关系与乡镇党政关系是一致的。但实践中，二者有较大差异。
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“乡镇没有两个一把手”
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某乡镇党政办申主任跟我讲了他们乡镇书记与镇长的一个故事。镇长喜欢打篮球，有一次跟邻镇干部约好到邻镇去打友好赛。镇长觉得这不是公对公的事情，就没有想到要跟书记沟通一下。申主任提醒了他，但他觉得没必要。书记知道此事后，在例会上严肃批评了镇长没有组织纪律的行为，并说镇上“只有一个一把手，没有两个一把手”。这句话让镇长十分尴尬，也凸显了乡镇党政关系的实质。
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在乡镇不存在书记是党委一把手、镇长是政府一把手的说法。在书记眼中，整个镇上的事情无论是干部人事，还是经济财权，都掌握在自己手中。镇长跟其他干部一样，在书记那里就是普通干部，也要听书记的话。乡镇决定都由书记做出，镇长不能做决定。我在江西一个乡镇访谈党委书记时，镇长三番两次跑过来汇报，说一个村的小组长想在扶贫项目中搞个名额，问书记怎么办。书记挥手说了几次“这种事情你说了算”，这才算是书记授权给了镇长，否则镇长就不能自己做决定。
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在其他干部眼中，镇长是主持政府的一把手，地位和权力与其他干部有质的区别。镇长是正科级干部，进入了县域权力的核心圈，官阶、地位都比其他干部高。但是，如果镇长自己也真把自己当个“角儿”了，事事做主，不跟书记沟通汇报，就会引起书记反感。书记会认为镇长没有扮好自己的角色，不仅越权，还有争权的味道。书记需要的是一个能够摆正自己位置的镇长：领会书记的意思和坚定执行决定，有事多沟通、多汇报，没事不找事。
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