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四是政治激励以负向激励为主。政治激励是强激励，以负向为主就是强负向激励（见表1-1）。如果说强正向激励可以激发县乡共谋的话，强负向激励则会让县乡主要领导为了各自的政治前途而走向“对立面”：出了问题，县委书记为了不被问责，或降低问责处分档次，就会将责任向乡镇推卸，从重问责乡镇党委书记；乡镇党委书记知道，只要出了问题，县委书记就会拿自己“开刀”，他就不会在工作中为县委书记冲锋陷阵，而是谋求不出事；为了不让乡镇党委书记出事影响到自己，县委书记就会更多地约束监管乡镇党委书记的行为，从而束缚住了乡镇党委书记的手脚，使之畏首畏尾，不敢干活、干不了活，为此县委书记就要向乡镇党委书记施加更大的政治问责压力（督导检查不断地上），推动其工作，在工作上加码，乡镇党委书记的压力也就越来越大。工作上、监督上层层加码是典型的上级卸责的表现。
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表1-1 基层政府激励类型
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五是一票否决的政治任务项太多。过去一票否决项就那么两三项，乡镇能够应付过来，或者可以存在侥幸心理，一些事情不真做，出问题的概率也较低，比如安全问题、信访问题。而随着各部门的工作都转化为党委政府的事情，政治任务越来越多，一票否决项也一大把，只要一项工作出问题，全局工作就受影响。一票否决项多了，出问题的概率就高了，乡镇就不能再存侥幸心理了，不知道哪项工作会出问题，因此哪项工作都要做好、做到位。但是，这么多工作，都逐一做好的话，就要耗费大量的人力、物力资源，乡镇承担不了，只能是将有些工作在形式上做到位，以避开可能的责任追究。
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县乡关系变化的深层结构
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基层监督问责体系的建立健全，目的是推动上级工作任务的保质保量完成，手段是加强对代理人的监控，核心是确保县乡两级党委书记的“四个意识”，关键是打破县乡党委书记的共谋格局，目标是保证他们真正成为只对上负责、脱离地方利益的代理人。为了达到这个目标，监督问责体系对基层政府体制做了两大改变：
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一是领导干部个体成为责任主体。这个改变让领导干部从单位整体利益中解放出来，更多地强调个人的利益，单位或地方利益服从、服务于领导干部个人利益。强调个人利益，就必然带来“自保”和“唯上”。个人的政治利益是最大的利益，而“唯上”才能保障该利益。这样可以确保县乡两级书记对上负责，个人也可能卸责。
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二是激励措施以强负向激励为主。这一改变则让县乡党委书记的共谋失去了基础，让他们考虑自己如何才能不被问责，而不是如何获得共同的好处。这样，卸责就有了制度基础。
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虽然县乡政府都越来越唯上，但一个是政策推动者，一个是政策执行者，没有了共谋的基础，谁来承担政策执行的主要责任，就成了一个问题。那么，在监督问责体系愈发完备的情况下，卸责就可能成为双方的选择。
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2021年6月13日
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县乡中国：县域治理现代化 [:1703208967]
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县乡中国：县域治理现代化 从“乡镇没有两个一把手”说起：县乡党政关系实践形态
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乡镇事务具有整体性，专业性不足，科层部门设置不完整、职能不强，以致权力运行更多的是权威性、协调性、配置性而不是法定性，这为具有总体性特征的乡镇党委书记的权力运行提供了基础。如果说在乡镇只见书记不见乡镇长的话，那么，到县一级，党政关系就要复杂、实质得多。县级党政关系体现在两个方面：一是党委与政府的关系，二是县委书记与县长的关系。
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党政关系有制度上的关系，也有实践中的关系。制度规定是前提，实践中因嵌入不同的制度环境、政治生态、权力结构而表现出多种形态。制度上，县级党政关系与乡镇党政关系是一致的。但实践中，二者有较大差异。
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“乡镇没有两个一把手”
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某乡镇党政办申主任跟我讲了他们乡镇书记与镇长的一个故事。镇长喜欢打篮球，有一次跟邻镇干部约好到邻镇去打友好赛。镇长觉得这不是公对公的事情，就没有想到要跟书记沟通一下。申主任提醒了他，但他觉得没必要。书记知道此事后，在例会上严肃批评了镇长没有组织纪律的行为，并说镇上“只有一个一把手，没有两个一把手”。这句话让镇长十分尴尬，也凸显了乡镇党政关系的实质。
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在乡镇不存在书记是党委一把手、镇长是政府一把手的说法。在书记眼中，整个镇上的事情无论是干部人事，还是经济财权，都掌握在自己手中。镇长跟其他干部一样，在书记那里就是普通干部，也要听书记的话。乡镇决定都由书记做出，镇长不能做决定。我在江西一个乡镇访谈党委书记时，镇长三番两次跑过来汇报，说一个村的小组长想在扶贫项目中搞个名额，问书记怎么办。书记挥手说了几次“这种事情你说了算”，这才算是书记授权给了镇长，否则镇长就不能自己做决定。
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在其他干部眼中，镇长是主持政府的一把手，地位和权力与其他干部有质的区别。镇长是正科级干部，进入了县域权力的核心圈，官阶、地位都比其他干部高。但是，如果镇长自己也真把自己当个“角儿”了，事事做主，不跟书记沟通汇报，就会引起书记反感。书记会认为镇长没有扮好自己的角色，不仅越权，还有争权的味道。书记需要的是一个能够摆正自己位置的镇长：领会书记的意思和坚定执行决定，有事多沟通、多汇报，没事不找事。
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镇长把自己当“镇长”，就使得一个乡镇有两个权力核心，这个乡镇就可能陷入权力斗争的泥潭，什么事都做不成。
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镇长的正确角色是党领导下的政府的办事员，不是政府的一把手。尽管书记和镇长的级别都是正科级，但权力和地位相差很大。
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乡镇部门不健全不独立
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乡镇是一个纯粹的执行部门。政策执行部门与制定部门具有完全不同的权力属性。制定部门可以有多重权力中枢，政策的制定过程就是利益博弈的过程。这样，制定政策虽然耗时较长，但是更符合多元利益的实际，使其在执行过程中较少受到阻碍。政策执行部门则必须政令畅通，快速地将政策执行下去。这个过程中如果还有博弈，就会影响政策执行。政策执行部门的权力应该是集中化、一元化的。越到基层，政策的执行性越强，制定性越弱，权力的集中化程度就越强。
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在具体工作上，虽然乡镇党委书记和班子其他成员有名义上的分工，但在面对驻村工作、中心工作时，乡镇干部都是一起干，专业性不那么强，分工也不那么明确。在乡镇治理事务中，分不开哪是党务、哪是政府工作、哪是群团工作，许多工作都是一笼统、一麻袋，搅和在一起，需要党委负责统筹协调。乡镇工作的总体性和统合性，决定了权力行使也要具有总体性和统合性。
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