1703209559
六是激活了竞争意识。过去的驻点干部除了驻一个村之外，在乡镇还有本职工作。但是，片区的工作是包干的，片区工作人员也不再承担乡镇的其他工作，那么片区工作优劣就直接与片区工作人员有关。N镇被划分为四个片区，在片区之间会形成比较和竞争。片区的某项工作在四个片区中落后了，会给片长带来压力。如果同时多项工作落后，片长的能力就会受到质疑。因而各个片区会竞相把自己的工作搞上去。先进村评选也如此，“按村来，你这个片区没有几个先进的村，你的脸上就挂不住”。就村一级而言，在没有片区的时候，全镇二十几个村放在一起排名，即便是工作落后的村也不会感到压力，一是因为落后的不止一两个村，二是因为村多且各方面基础不同，难以真正进行比较。但是，分片区之后，在同一片区内的村各方面条件都差不多，可比性较强，而且一个片区就四五个村，工作一落后就比较明显。一个村落后还会拖累片区在乡镇的排名。因此，成立片区后，各村的片区荣誉意识增强，片区内村与村之间的竞争意识加强，有利于强化村干部的工作力度。
1703209560
1703209561
“片线结合”的功能
1703209562
1703209563
“片线结合”制度的上述机理，在运行中发挥了以下功能：
1703209564
1703209565
（1）合理配置和充分利用体制资源。乡镇的人财物权等资源是从体制中下来的，到乡镇后这些资源如何最好地发挥作用，就需要有具体的运行机制。乡镇不缺人，缺的是财、权、政策等资源。乡镇要想做好工作，就需要将工作人员最大限度地调动起来。“片线结合”制度将乡镇工作分成科层工作、基层工作和重点工作，再通过“双向选择”的方式，将不同的人配置到不同的工作岗位上，达到人与事、人与人之间的优化组合，实现工作与培养、激励相统一，从而全面调动了乡镇干部的积极性。
1703209566
1703209567
除党政领导外，从身份上可以将乡镇工作人员分成两大类：一类是公务员，一类是事业编（见表1-3）。从年龄上讲，这两类工作人员又有年轻人和中年人之分。不同年龄段的公务员和事业编有不同的特性、禀赋及诉求，对他们的动员和使用要有不同的方式。
1703209568
1703209569
表1-3 乡镇普通工作人员分类
1703209570
1703209571
1703209572
1703209573
1703209574
年轻公务员有上进心，有闯劲，有较强的文字功底和学习能力，是组织部门谈话和乡镇领导培养的对象。对他们无须刻意动员，安排他们在党政办、党建办和片区及中层岗位锻炼就是对他们的培养，培养过程就是动员过程。乡镇对年轻公务员的培养目标是党政领导，因此对他们的岗位安排既具有全面性又具有层次性，属于梯度型培养。同时还要保障他们不被问责，不能把他们放到风险性较高的岗位上锻炼，至少不能放太久。
1703209575
1703209576
中年公务员在乡镇属于少数，他们多是40岁以上的普通公务员且以女性为主。他们在政治前途上几乎没有上升空间了。职级并行之后，他们还有可能在职级上调到一级、二级主任科员，因而他们有一定的工作积极性。由于他们有较丰富的群众工作经验，乡镇对他们的安排一般是站办所一把手，或者重点工程线的工作岗位。
1703209577
1703209578
年轻事业编不存在政治追求，但他们跟年轻公务员一样，也有闯劲、有热情、有身体条件，关键是如何调动和培养。因为事业编没有政治前途，对他们的培养就无须全面系统，也不需要他们有不同层级岗位的经验，主要是要将他们培养成做办公室工作或做群众工作的专家，是深度型培养。对年轻事业编积极性进行调动主要在于他们干什么活、跟谁一起干活及领导重视。双向选择很对他们的路。
1703209579
1703209580
中年事业编大部分都成了“老油条”，除个别人外，他们普遍缺少积极性和责任心。作为“老乡镇”，他们有丰富的乡镇工作经验，在镇域范围有广阔的人脉关系。N镇是城关镇，跟县直部门打交道比较多，一些“老乡镇”跟县直部门领导乃至县级领导都是老关系。若能对他们进行有效动员，充分利用他们的经验和人脉关系，执行任务时很可能起到事半功倍的效果。对他们的动员，一是要创造中层岗位，把他们安排到这些岗位上。N镇的“片线”就是自设机构，“片线”领导基本上是中年事业编。这样既体现了领导对他们的重视，又能让他们发挥才能，推动工作和“传帮带”。二是要把他们安排到待遇好又自由的攻关一线，在经济待遇和工作自由上给予他们激励。“老乡镇”不需要考虑前途问题，安排工作时不用考虑问责风险。
1703209581
1703209582
（2）激活体制，使体制运转起来。首先是激活了体制的适应性。机构改革的“三定”方案在全县具有一致性，但是，一方面，全县各乡镇的差异性较大，无法按照统一的治理模式运转；另一方面，方案本身只参考乡镇站办所的工作，而没有将基层工作和重点工作纳入其中。因此，如果完全按照“三定”方案来运转，就照顾不到各乡镇的差异性，很多工作做不了。“片线结合”制度虽然是全县的制度安排，但是形式灵活多样，使其能够应对不同乡镇的不同情况。例如，N镇是城关镇，县城的重点工程都是它的工作范畴，因此重点线这一块投放的力量很大。而C镇是山区乡镇，重点工程较少，其重点工作是农村工作，而农村工作的重点又是环境整治和森林防火，因此力量配备主要是在片区。
1703209583
1703209584
其次是激活了体制的回应性。“三定”方案中站办所的工作是上级相关部门派下来的任务，站办所只是代表乡镇被动完成，站办所不具备对社会问题和需求的主动回应性。而“片线”设立后，包干给相关工作人员，由他们全权负责“片线”内的所有事务，包括社会问题和农民需求。出了问题，都由“片线”负责，其负责人就有动力主动回应“片线”内的问题和需求，主动与“片线”内的老百姓打好交道、建立联系。也就是说，“片线”包干制明确了内部问题和需求的责任人，由过去整个乡镇负责变成由具体个人和团队负责。由乡镇负责就等于没有人负责，乡镇党委书记不可能管得那么细、那么具体。
1703209585
1703209586
最后是激活了体制的有效性。“片线结合”对乡镇人力资源进行了优化组合，使乡镇能够有针对性地调动资源，进行精准有效的治理。体制要改变和回应社会，就要与社会进行有效对接。“片线结合”是体制与社会对接的有效形式。
1703209587
1703209588
（3）增加治理层级，减少治理范围，强化治理力度。N镇有23个村社区，总人口达11万之多，还有密集的单位、工厂、市场、小区和工程建设项目等，治理事务呈现繁多、复杂、新生、重要等特点。乡镇既要将上级的工作在村社区有效落地，又希望将问题化解在治理一线。这样势必需要强化各项工作的推动力度。而通过乡镇党委书记直接跟村社区书记对接的工作力度是最大的。但是，该镇有23个村社区，每个村社区都需要党委书记直接来推动工作，乡镇党委书记没有这么多的时间和精力，更何况还有其他重要的事情要做。
1703209589
1703209590
从管理上讲，23个村社区的管理范围太大，管理做不到具体、精细、全面，更难以做到面对面地督促工作，从而使工作打折扣。这个时候就需要通过增设管理层级来缩小管理范围。N镇将23个村社区分成4个片区，由片长代表党委书记对各个村社区进行管理。这样，每个片区只有五六个村社区，管理范围大减，片长就有充足的时间和精力对接每个村社区。片区内每项重要的工作，片长都可以跟村社区书记进行面对面沟通和督导。一般的工作则由片区内驻点干部跟村社区直接对接。这样就极大地加强了工作推动力度。
1703209591
1703209592
“片线结合”的制度有个比较巧妙的地方在于，“乡镇党委书记”“片线负责人”“村社区书记”三者中，乡镇党委书记与片线负责人是体制内上下级关系，前者对后者的控制力较强，可以放心地将片线工作包干给后者，而不需要担心干不好工作。因此，乡镇党委书记不需要对每项工作都面对面地给予督导，只监控结果就行。而村社区属于自治单位，村社区书记并非体制内工作人员，他们对党委政府交办的任务不会那么上心。如果他们没有把工作做好，对他们也没有很好的惩处措施。因此，要想村社区把每项工作都做好，就需要乡镇对村社区推动工作的过程进行监控。而面对面地督促和督导是力度最大的。
1703209593
1703209594
体制的稳定性与机制的灵活性
1703209595
1703209596
“片线结合”是对基层体制运行的机制创新。治理资源是从体制上下来的，体制必须保持一定的稳定性，治理资源才会有保障。体制是自上而下设立的，从大的方面讲，它在全国范围内具有相似性；从小的方面讲，它在县域范围内有普遍性。体制资源还是分散的，分布在各个职能、机构和编制内，以使它们有效地发挥作用。但是，稳定性使体制无法应对社会的变化，普遍性使体制难以回应社会的特殊性，分散性无法使体制集中力量进行综合攻关。
1703209597
1703209598
治理机制是体制与社会对接的具体形式，也就是体制的实际运行状态。机制创新是对体制资源的打破重整和优化组合，以应对具体的治理事务。治理机制具有灵活性的特点，可以根据治理一线的特殊情形进行调整和创新。不同地方的治理事务不同，应对问题也有差异，就会有不同的治理机制的创新。乡镇主要的体制资源是“人”，因此，乡镇的治理机制创新就利用这一点，主要是对乡镇领导干部进行优化组合。到了县一级，体制资源包括权力、财政等，那么县级的机制创新更多针对的是权力和财政，比如涉农资金整合、执法力量整合或下沉等。
1703209599
1703209600
机制创新的目的是最大化地利用普遍化的体制资源，来处理辖区内特殊性的治理事务。成功的机制创新能够实现体制资源与具体治理事务的有效对接和精准匹配，实现体制资源的集约和优化利用，达到事半功倍的治理效果。
1703209601
1703209602
中国共产党领导的体制具有很大的优势。这些优势怎么发挥出来和体现出来，需要有具体的运作机制。要通过机制运行和机制创新来激活体制优势。机制创新使得体制具有较强的适应能力和应变能力，这是体制活力的重要体现。机制创新的主体是县乡党委政府，对象是职能部门的人财物权等资源，目标是党委政府配置和利用职能部门的资源治理辖区事务。
1703209603
1703209604
2019年12月15—18日
1703209605
1703209606
1703209607
1703209608