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1703210731 鉴于上述张力,乡镇在不突破体制规范、不打破体制格局的情况下,还要充分利用体制资源完成治理任务,就要进行治理机制、工作机制的创新。所谓“治理(工作)机制创新”,就是针对具体治理事务,通过制定相关制度和规范对体制资源进行优化组合,一定程度上改变体制资源具体流动的轨迹、程序和方向,以使体制资源更好地对接具体事务,实现体制资源的集约与优化利用,达到事半功倍的治理效果。治理(工作)机制是体制与社会对接的具体形式,是体制在基层的运行状态。
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1703210733 乡镇的机制创新主要有三种方式:一是混编混岗,二是增设机构(层级),三是整合资源。乡镇最重要的资源是工作人员,如何把工作人员用好是机制创新的核心。混编混岗就是将工作人员从具体岗位、编制所在科室中解放出来,通过创制将不同个性、禀赋、能力、经验、身份的人配置到不同的岗位、事务、团队中。增设机构(层级)就是在正式机构(层级)之外,针对某些重要的治理事务专门设置相应的机构,调配相应的力量予以处理。该创制的好处是针对性强,还能增加中层岗位激励干部。整合资源是指通过某种形式将相关的分散的人力、专业技术或职权等资源调动起来,相互协调、配合处理某些事情。不同的乡镇根据自身情况创新治理(工作)机制,形式多样,但目的都是使人与财、人与事、人与人相匹配,使机构与事务、人员配置与干部激励有机结合起来,以达到人适其事、事得其人、人尽其才、事尽其功。这样,通过机制创新可以激活体制的优势。
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1703210735 当前的问题是,乡镇机制创新的自主空间在缩小。一方面是中央(省市)政策刚性化,带来乡镇相关科室资源的固化而难以调动和整合;另一方面是机构编制管理规范化,乡镇机制创新受到约束,比如,编办原则上不允许乡镇增设机构(层级),组织部不承认增设的中层干部,纪委对乡镇相关创制进行监督等。这些都会导致乡镇体制的僵化,从而难以灵活地应对复杂多变的基层社会。乡镇许多事情本来可以通过机制创新予以解决,但是因为创新空间缩小,还有风险,乡镇就不去创新,这些事情就会被搁置,或者被推给村一级。
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1703210737 村一级的村民自治空间
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1703210739 村(社区)一级要有村(居)民自治空间。在村(社区)内部,有许多事情、问题、需求既不能上升到县一级政策层面,也难以通过乡镇体制来解决,或者解决起来不经济。那么,这些治理事务就得交给村(居)民自治来解决。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商等制度安排,将农(居)民组织动员起来,低成本、高效率地解决自己的问题。
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1703210741 村级治理事务和农民需求有两个基本特性:一是在数量上规模不大,分布较为零星、分散,具有偶发性、个别性、细小琐碎的特点,规律性不强,很难进行分类治理;二是在性质上嵌入村庄熟人社会,主要涉及农民与农民、农民与村集体之间的关系,具有复杂性、多样性、政治性的特点。这两个特性决定了村级治理:在人员队伍上,人数无须过多,但要具备综合处理复杂事务的能力;在工作时间上,可以灵活机动,而无须坐班或专职化;在手段和工具上,群众工作、群众路线依然是处理问题的关键,专业化、技术化、规范化路径还难以普遍推行;在资源调配上,通过民主制度安排和外界少量资源输入,激发农民参与治理的主体性、主动性和积极性,形成村级治理的内生资源。因此,村级治理应该继续给予村民自治以空间,采取简约的、民主化的治理模式。
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1703210743 当前村民自治空间有萎缩的趋向,主要有以下三个原因:一是村级组织行政化过度,上级下达给村级组织的任务太多,为了调动村干部,基层有意强化村级组织行政化,包括提高村干部工资、实行坐班制、加强监督与考核等,使村干部忙于“政务”而非“村务”;二是相关制度规定“太死”,包括财务制度、土地制度、程序规范等过于硬性,阻碍村级民主化治理的展开;三是村级集体经济薄弱,缺乏能够自主支配、用以撬动村级民主的“活钱”。结果是,许多治理问题得不到解决,一些村民需求被忽略。
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1703210745 基层自主空间的辩证法
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1703210747 基层治理的自主空间是一个相对问题,实践中需要把握一个度,但不可能做到最适度,有时可能过宽,有时可能过窄。那么,过宽的时候需要收窄,过窄的时候需要放宽。这要求主政者具有高超的政治技巧。这表明基层中国的复杂性,也要求我们在理解基层治理时,既要将基层视为一个整体,又要对其进行解析,将县、乡、村贯通起来思考。
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1703210749 2020年11月22日
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1703210751 注释:
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1703210753 [1] 本文曾作为吕德文《基层中国:国家治理的基石》的序言发表。
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1703210758 县乡中国:县域治理现代化 [:1703208985]
1703210759 县乡中国:县域治理现代化 自主性激励:让基层干部把工作当事业[1]
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1703210761 对于非基层政府,科层化可能有助于其行为的规范化。但是到基层,如果科层化过度,基层干部就缺乏自主性,也就缺乏积极性,在无激励机制的情况下,就会给基层治理带来问题。但是,如果完全将工作包干不管,基层干部又可能乱搞,也会带来问题。因此,基层应该是在包干制基础上,适度嵌入科层规范。
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1703210763 不再变通:只管落实,不管效果
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1703210765 在基层落实工作中,现在普遍存在“不变通”的现象。许多本来应该“变通”的工作也“不变通”了。比如环保工作,有的地方不让养鸡、鸭、猪、牛、羊了,有的地方还“人性化”一点,让养鸡,但是要圈养,鸡圈有统一的标准。基层干部发现统一的鸡圈标准并不适合本地,但是基层干部并没有因此向上级提意见,而是仍然按照上级的标准建造鸡圈,然后通过验收交差。政府钱花了,鸡圈建起来了,基层干部工作落实了,但是农民根本不会将鸡圈养在鸡圈里。
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1703210767 调查时,基层干部说,要是放在过去,上面的政策不符合基层实际,他们就会向上面沟通反映,然后共同研究制定符合本地实际的政策落实方案和措施;标准化的鸡圈不符合当地实际,他们就会根据实际反映情况、做出改变。现如今,基层干部不仅“不变通”,甚至不再反映情况;上面怎么说,下面就怎么做,根本不管工作做了之后的效果如何。他们只对落实了上级工作感兴趣,不再关注工作效果。
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1703210769 在过去,基层干部常被诟病的一点是“变通”,再硬、再难的政策、任务和工作,到基层都能够通过“变通”来应对,一“变通”就落实了。“变通”既能根据实际情况完成任务,也能使政策被歪曲、被选择性执行,所以被批评比较多。另外,受访的基层干部称,过去基层工作讲结果,因为一项工作结果好不好会影响后续的工作,许多工作按上面要求做效果不好,他们就会想方设法进行“变通”。
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1703210771 问题是,即便政策明显不符合实际,为什么基层干部不再变通,甚至不再反映情况了?
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1703210773 自主性激励:基层干部之所求
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1703210775 “变通”与否,与两个方面有关系:一是基层干部有没有变通的能力,二是基层干部有没有变通的意愿。前一个方面是指上级有没有留给基层干部变通的空间,基层干部变通之后,上级持什么样的态度。如果上级允许或默认乃至鼓励,那么基层干部变通的空间较大,变通的能力就较强。后一个方面是指基层干部主观上想不想做出变通。如果做出变通对他们有利,他们就会变通,他们会把某项工作当作自己的事情来看待;做出变通后会做得更好,他们也会力求变通。如果做出变通,他们利益受损,或者工作结果对于他们而言无所谓,他们就不会变通。这两方面涉及的是基层干部的自主性问题。
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1703210777 所谓“基层干部的自主性”,就是基层干部按照自己的意愿、认知、偏好、判断等做出行为的动机、能力和特性。基层干部的自主性较强,意味着他们在工作上有一定的自我决定空间,他们就可能将工作当作自己的事情对待,从而促使他们竭尽全力、尽心尽力地干好工作。“变通”是基层干部自主性强的一个表现。自主性不强,则意味着基层干部只能按照上面的规定办事,自我操作、自我发挥的空间较小,他们的主体性表达被抑制。
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1703210779 调查发现,部委或厅局单位的普通干部,在北京、省会城市工作,单位有地位、有声望,自己走出去有面子,但是如果单位没有福利房分配,工资又不高,经济压力就较大;而他们的工作主要是制定政策,政治性较强,工作约束较大,他们自主发挥的空间较小。因此,他们在有较虚的“面子”的基础上,主要诉求不是追求自主性,而是期待更高的工资、更好的待遇。到基层,基层干部除了对提高工资待遇有诉求之外,最重要的就是希望获得自主性。
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