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鉴于上述张力，乡镇在不突破体制规范、不打破体制格局的情况下，还要充分利用体制资源完成治理任务，就要进行治理机制、工作机制的创新。所谓“治理（工作）机制创新”，就是针对具体治理事务，通过制定相关制度和规范对体制资源进行优化组合，一定程度上改变体制资源具体流动的轨迹、程序和方向，以使体制资源更好地对接具体事务，实现体制资源的集约与优化利用，达到事半功倍的治理效果。治理（工作）机制是体制与社会对接的具体形式，是体制在基层的运行状态。
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乡镇的机制创新主要有三种方式：一是混编混岗，二是增设机构（层级），三是整合资源。乡镇最重要的资源是工作人员，如何把工作人员用好是机制创新的核心。混编混岗就是将工作人员从具体岗位、编制所在科室中解放出来，通过创制将不同个性、禀赋、能力、经验、身份的人配置到不同的岗位、事务、团队中。增设机构（层级）就是在正式机构（层级）之外，针对某些重要的治理事务专门设置相应的机构，调配相应的力量予以处理。该创制的好处是针对性强，还能增加中层岗位激励干部。整合资源是指通过某种形式将相关的分散的人力、专业技术或职权等资源调动起来，相互协调、配合处理某些事情。不同的乡镇根据自身情况创新治理（工作）机制，形式多样，但目的都是使人与财、人与事、人与人相匹配，使机构与事务、人员配置与干部激励有机结合起来，以达到人适其事、事得其人、人尽其才、事尽其功。这样，通过机制创新可以激活体制的优势。
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当前的问题是，乡镇机制创新的自主空间在缩小。一方面是中央（省市）政策刚性化，带来乡镇相关科室资源的固化而难以调动和整合；另一方面是机构编制管理规范化，乡镇机制创新受到约束，比如，编办原则上不允许乡镇增设机构（层级），组织部不承认增设的中层干部，纪委对乡镇相关创制进行监督等。这些都会导致乡镇体制的僵化，从而难以灵活地应对复杂多变的基层社会。乡镇许多事情本来可以通过机制创新予以解决，但是因为创新空间缩小，还有风险，乡镇就不去创新，这些事情就会被搁置，或者被推给村一级。
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村一级的村民自治空间
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村（社区）一级要有村（居）民自治空间。在村（社区）内部，有许多事情、问题、需求既不能上升到县一级政策层面，也难以通过乡镇体制来解决，或者解决起来不经济。那么，这些治理事务就得交给村（居）民自治来解决。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商等制度安排，将农（居）民组织动员起来，低成本、高效率地解决自己的问题。
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村级治理事务和农民需求有两个基本特性：一是在数量上规模不大，分布较为零星、分散，具有偶发性、个别性、细小琐碎的特点，规律性不强，很难进行分类治理；二是在性质上嵌入村庄熟人社会，主要涉及农民与农民、农民与村集体之间的关系，具有复杂性、多样性、政治性的特点。这两个特性决定了村级治理：在人员队伍上，人数无须过多，但要具备综合处理复杂事务的能力；在工作时间上，可以灵活机动，而无须坐班或专职化；在手段和工具上，群众工作、群众路线依然是处理问题的关键，专业化、技术化、规范化路径还难以普遍推行；在资源调配上，通过民主制度安排和外界少量资源输入，激发农民参与治理的主体性、主动性和积极性，形成村级治理的内生资源。因此，村级治理应该继续给予村民自治以空间，采取简约的、民主化的治理模式。
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当前村民自治空间有萎缩的趋向，主要有以下三个原因：一是村级组织行政化过度，上级下达给村级组织的任务太多，为了调动村干部，基层有意强化村级组织行政化，包括提高村干部工资、实行坐班制、加强监督与考核等，使村干部忙于“政务”而非“村务”；二是相关制度规定“太死”，包括财务制度、土地制度、程序规范等过于硬性，阻碍村级民主化治理的展开；三是村级集体经济薄弱，缺乏能够自主支配、用以撬动村级民主的“活钱”。结果是，许多治理问题得不到解决，一些村民需求被忽略。
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基层自主空间的辩证法
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基层治理的自主空间是一个相对问题，实践中需要把握一个度，但不可能做到最适度，有时可能过宽，有时可能过窄。那么，过宽的时候需要收窄，过窄的时候需要放宽。这要求主政者具有高超的政治技巧。这表明基层中国的复杂性，也要求我们在理解基层治理时，既要将基层视为一个整体，又要对其进行解析，将县、乡、村贯通起来思考。
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2020年11月22日
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注释：
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[1] 本文曾作为吕德文《基层中国：国家治理的基石》的序言发表。
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县乡中国：县域治理现代化 自主性激励：让基层干部把工作当事业[1]
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对于非基层政府，科层化可能有助于其行为的规范化。但是到基层，如果科层化过度，基层干部就缺乏自主性，也就缺乏积极性，在无激励机制的情况下，就会给基层治理带来问题。但是，如果完全将工作包干不管，基层干部又可能乱搞，也会带来问题。因此，基层应该是在包干制基础上，适度嵌入科层规范。
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不再变通：只管落实，不管效果
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在基层落实工作中，现在普遍存在“不变通”的现象。许多本来应该“变通”的工作也“不变通”了。比如环保工作，有的地方不让养鸡、鸭、猪、牛、羊了，有的地方还“人性化”一点，让养鸡，但是要圈养，鸡圈有统一的标准。基层干部发现统一的鸡圈标准并不适合本地，但是基层干部并没有因此向上级提意见，而是仍然按照上级的标准建造鸡圈，然后通过验收交差。政府钱花了，鸡圈建起来了，基层干部工作落实了，但是农民根本不会将鸡圈养在鸡圈里。
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调查时，基层干部说，要是放在过去，上面的政策不符合基层实际，他们就会向上面沟通反映，然后共同研究制定符合本地实际的政策落实方案和措施；标准化的鸡圈不符合当地实际，他们就会根据实际反映情况、做出改变。现如今，基层干部不仅“不变通”，甚至不再反映情况；上面怎么说，下面就怎么做，根本不管工作做了之后的效果如何。他们只对落实了上级工作感兴趣，不再关注工作效果。
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在过去，基层干部常被诟病的一点是“变通”，再硬、再难的政策、任务和工作，到基层都能够通过“变通”来应对，一“变通”就落实了。“变通”既能根据实际情况完成任务，也能使政策被歪曲、被选择性执行，所以被批评比较多。另外，受访的基层干部称，过去基层工作讲结果，因为一项工作结果好不好会影响后续的工作，许多工作按上面要求做效果不好，他们就会想方设法进行“变通”。
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问题是，即便政策明显不符合实际，为什么基层干部不再变通，甚至不再反映情况了？
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自主性激励：基层干部之所求
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“变通”与否，与两个方面有关系：一是基层干部有没有变通的能力，二是基层干部有没有变通的意愿。前一个方面是指上级有没有留给基层干部变通的空间，基层干部变通之后，上级持什么样的态度。如果上级允许或默认乃至鼓励，那么基层干部变通的空间较大，变通的能力就较强。后一个方面是指基层干部主观上想不想做出变通。如果做出变通对他们有利，他们就会变通，他们会把某项工作当作自己的事情来看待；做出变通后会做得更好，他们也会力求变通。如果做出变通，他们利益受损，或者工作结果对于他们而言无所谓，他们就不会变通。这两方面涉及的是基层干部的自主性问题。
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所谓“基层干部的自主性”，就是基层干部按照自己的意愿、认知、偏好、判断等做出行为的动机、能力和特性。基层干部的自主性较强，意味着他们在工作上有一定的自我决定空间，他们就可能将工作当作自己的事情对待，从而促使他们竭尽全力、尽心尽力地干好工作。“变通”是基层干部自主性强的一个表现。自主性不强，则意味着基层干部只能按照上面的规定办事，自我操作、自我发挥的空间较小，他们的主体性表达被抑制。
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调查发现，部委或厅局单位的普通干部，在北京、省会城市工作，单位有地位、有声望，自己走出去有面子，但是如果单位没有福利房分配，工资又不高，经济压力就较大；而他们的工作主要是制定政策，政治性较强，工作约束较大，他们自主发挥的空间较小。因此，他们在有较虚的“面子”的基础上，主要诉求不是追求自主性，而是期待更高的工资、更好的待遇。到基层，基层干部除了对提高工资待遇有诉求之外，最重要的就是希望获得自主性。
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