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二是政策制定的刚性化。最近若干年，中央省市制定政策时，不仅政策目标由原来的原则性、模糊性向细化、明确化转变，还规定了政策执行时具体操作的流程、注意事项等，并按照细化目标和操作流程对标检查验收。政策刚性化还有个表现是时限紧，许多工作刚部署下去，就要经验材料、典型案例，根本不给基层留足抓工作落实的时间。政策的刚性化不考虑基层的实际情况、实际问题、实际需求，使得基层干部无法根据本地实际对政策进行转化，无法将本地的治理需求纳入政策目标之中。当前，农村改水改厕、环保、美丽乡村建设、脱贫攻坚等工作，都存在政策刚性化问题。
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三是政策执行的督查化。基层工作被置于监督体系的全方位、全过程监督之中，不仅纪委监委置入政策执行过程中，县督查室也紧盯着不放，县巡察组也可能跟进，还有各部门通过调研、考察、座谈等方式不定时地下乡督导检查。被无数双眼睛盯着干活，基层干部只能按照规定动作按部就班、亦步亦趋地操作，难有自主操作的空间。
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四是工作考核的问责化。与监督体系相配套的是基层问责体系的建立和健全。只要在监督中查出问题，包括态度问题、法纪问题、操作问题、事故问题等，都可能被政治问责，一旦被问责，就会影响基层干部的政治前途。为了不被问责或降低责任等级，基层干部在工作中就要慎之又慎，既要按照规定流程走，还要每走一步都留痕以备倒查。偏离规定流程的做法，很可能被督查直接查出，也可能因为出了问题被倒查出而背责。此情此景下，“变通”就变得很稀缺，更不用说自选动作。
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上述原因中，最根本的是政策制定的刚性化。它既是顶层设计下的产物，一改过去摸着石头过河，希望通过顶层设计规划基层社会变迁；也是对基层不信任的产物，通过细化规定窄化基层自主空间，通过过程监控推动政策达到预期目标。
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自主性缺乏：后果与改进
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基层干部缺乏自主性，基层治理缺少自主空间，会带来以下后果：
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首先，基层干部干工作没有灵魂。由于没有自主空间，一切上面怎么说，下面就怎么操作，基层干部成了流水线上的螺丝钉，按规章、按流程办事，没有激情、没有热情、没有创造，机械地完成任务。
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其次，基层干部不把工作当自己的事。因而不会生发对工作的责任心和责任感，没有内在的将工作干好的动力。这就造成基层干部不会过多考虑工作是否符合实际、是否需要反馈和改进。
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最后，基层干部怯于创新和变通。一方面是因为事情只要能交差、做得好与坏与自己没关系，没有创新的动力和压力；另一方面是因为创新和变通很容易出问题，在监督问责严苛、纠错容错机制不健全的背景下，基层干部秉持“多做多错，不做不错”，“只要不错就阿弥陀佛”的理念，宁可不做，也不愿意“背锅”。
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简言之，缺乏自主性，基层干部不会主动地发现问题、解决问题，也不会自觉地将工作干好，更不会创造性地开展工作。最终结果是基层治理没有活力，基层问题得不到实质性解决，形式主义横生。
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要改变这种局面，就得赋予基层干部自主性，扩大基层治理自主空间。可以有针对性地做以下事情：
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一是政策要留有余地。一县之内各乡镇的情况都有差异，更何况全省全国。因此，上级制定政策时不能太细、太具体，而要留有余地和回旋空间。特别是要将政策弹性空间和操作空间留给基层干部，让他们有权对政策进行操作化改造和解释，有权根据实际选择恰当的政策工具。
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二是任务不要太细致。在基层单位内部，作为领导，布置任务时不能过于细致，只说大方向、原则要求；不能既有目标要求，还对怎么完成任务做具体规定，这样会束缚下级的手脚，使之畏首畏尾、裹足不前。领导对完成任务过程只做原则性把握，而将怎么做的权力留给基层干部。
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三是允许反馈和修正。政策执行中，要允许基层干部有反馈，并在不改变政策大方向的基础上对政策目标给予修正。为此，上级的督导检查不能太硬太刚，要视情况给出处理意见。对于因实际情况而非态度问题、法纪问题没有达到预期政策目标的基层干部，要给予鼓励而非动辄问责，还要视实际情况修正政策目标。
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四是减少政治任务化。上级部门的行政业务属于非硬性任务，基层干部在完成工作时可以与上级谈判，可以有实质性沟通，进而可以根据实际情况调整任务目标及完成的任务量。一般而言，上级部门定下百分之百的任务，下级只要完成百分之八十即可，剩下的百分之二十就是上下级的谈判空间。一旦部门业务工作转变为党委政府的政治任务，变成了硬任务，考核变成了硬考核，谈判空间就小了，政策调整和修正的空间也小了，与实际的距离就可能大了。
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自主性差异：包干制与科层制
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对于基层干部而言，包干制给予他们的自主性最大。无论是包干事务还是包干领域，抑或是包干区域，都可以说是基层干部的“一亩三分地”。上级领导要的是结果，基层干部在自己的“一亩三分地”内完全可以“我的地盘我做主”，自主性非常强，这对他们的激励特别大。他们会把“一亩三分地”内的事务当作自己的分内之事、“私事”，而有较强的责任感；“一亩三分地”搞得好不好，就是他们自己的事做得好不好。包干制下，越是能做主，自主性就越强，做事情的责任意识就越强。
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在科层制下，干部是最不自主的，做事不仅有纵向上级的监管，还有规章制度约束，也有横向同事的牵绊，做任何事情都只是其中某个环节而已。科层制的激励不是增强自主性，而是科层岗位相关的待遇、技术、知识等的增加。
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对于非基层政府，科层化可能有助于其行为的规范化。但是到基层，如果科层化过度，基层干部就缺乏自主性，也就缺乏积极性，在无激励机制的情况下，就会给基层治理带来问题。但是，如果完全将工作包干不管，基层干部又可能乱搞，也会带来问题。因此，基层应该是在包干制基础上，适度嵌入科层规范。
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以上是阅读贺雪峰教授《监督下乡》后的一些想法。早在几年前，贺雪峰教授在调研中就敏锐地发现，国家希望通过监督下乡来达成基层治理现代化的目标，监督下乡成为基层治理最重要的变量和推动工作的最重要资源。贺雪峰教授在书中反思了当前乡村治理现代化的方向和路径，认为要审慎思考基层治理程序化、规范化、制度化的方向，强调乡村治理现代化要与乡村独特的社会性质、问题属性、工作任务相结合，因地制宜，保持简约、高效的乡村治理体系。
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2021年6月27日
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注释：
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[1] 本文曾作为贺雪峰《监督下乡》的序言发表。
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