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县乡中国：县域治理现代化 政策沟通与政策谈判空间
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上级通过政策沟通掌握、了解下级的情况非常重要，它是层级间存在政策谈判空间的基础条件。在频繁的政策沟通中，上级不仅可以了解下级执行某项政策的情况，还可以了解下级单位情况、科室情况、工作人员个人情况等。尤其是在县、乡两级，上级部门及科室对乡镇及站办的情况可谓了如指掌，那么在制定政策、推动执行和评价政策时，就会将它们所掌握的情况考虑进去。
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层层加码
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我国政府是一个分层级的权力体系，政令或规章在向下传递中，存在逐级增加新内容或提出新要求的现象，该现象被称为“层层加码”。对它的解释，最广为人知的是“政治锦标赛体制”，认为下级为了向上级发送政绩信号，在晋升锦标赛中能够超越横向竞争者，就会在分解上级指标时进行加码，使下级承担的任务要比上级下达的指标高。下级同样要加码往下布置任务，这样就使得每一层级所达成的目标都要较上级下达的指标高，这在有利于各级的锦标赛竞争和政绩呈送的同时，也加重了基层的负担。
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在县乡调查发现，确实普遍存在加码现象。上级的指标一般都可以量化，以便对下级进行考核排名。只要是涉及排名的，下级都不希望落后，为了不落后就要加码。除了加码竞赛之外，基层加码还有以下三个方面的考虑：
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一是任务完成不均质。因为市级任务是既定的，县里要将任务分解给各乡镇，就要考虑到各乡镇在完成任务时是不均质、不平衡的，有的乡镇可以超额完成，有的乡镇可能完成不了任务。最后平均下来，要达到县里的目标，就得在目标值上加码。加码可以使条件好的、积极性高的乡镇完成更多任务，也可以使条件差或积极性不高的乡镇不拖太多的后腿。最后，各乡镇所完成的任务相加，会超出市里下达的目标任务。
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二是挤压水分空间。上级预计下级在上报数据时会有水分，就要给自己留有挤压水分的空间。例如GDP、税收等目标，假设市里给了县里的GDP增量是10%，县里再向下布置任务时就成了12%，乡镇给自己定的目标则是15%，年底上报就可能高达18%。县级在挤掉一部分水分后上报15%，比市里给的指标高出5个百分点，这也是给市里留出了挤水分的空间。否则，县里若按12%上报，会让市里为难，使得市里挤水分的空间小，那么市里留给省里挤水分的空间也被压缩。而省里必然是要挤水分的，挤多了就完不成上面给它的任务指标，或者给上面留的挤水分的空间就小。为了给每个层级都留有一定的挤水分的空间，就必然层层加码。如此既能让下级加足马力干活，又能使上级在挤掉水分后仍能获得真实的目标值。
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三是政策谈判空间。调查发现，在政府层级之间的制度运作上，留有下级与上级讨价还价的余地。上级制定的目标，下级可以通过砍价砍掉一部分，上级则默认下级有实际情况而容许其不完全达成政策目标。但上级的实际政策目标是不能打折扣的，为此，上级需要通过加码将下级砍掉的部分找补起来。这样，加码的增加部分正好与讨价减掉的部分对冲，还能够达到上级的政策目标。
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政策沟通
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谈判空间存在于上下级政府间，跨层级政府间则缺少这类空间，这与上下级政府间能够进行有效的政策沟通有关。
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政策沟通是指政府及部门上下层级之间，就政策制定或工作任务的确定、推动、执行所进行的信息交流和交换。在政策制定过程中，上级政府（含部门，下同）深入下级（及一线）调研，召集下级开座谈会，了解政策实施环境和基础，征询下级意见，制定相对合理的政策。在政策推动中，上级通过动员会、调研、考察等方式让下级了解和理解相关政策，做通下级的思想政治工作，将他们的认识统一到政策执行上来，并掌握下级在执行中可能会存在的问题和困难，以便做好相应的政策配套。在政策执行过程中，下级向上级及时反映执行情况，反馈执行中的效果、经验及问题、困难，上级根据下级的反馈适时总结经验，调整和完善政策，并给予下级相应的指导和支持。
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在县域，主要是执行上级的任务，自己制定政策的空间较小。因此，县级在制定政策上与乡镇的沟通较少，政策转换过程中也较少与下级沟通，只有在政策推动中才会主动与乡镇沟通。但是，随着上级政策的刚性化，推动工作中上级已较少与下级沟通，只布置任务、提要求。县域的政策沟通主要体现在政策执行过程中，乡镇反馈和上级下乡调研了解情况。
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上下级政府间之所以能进行有效的政策沟通，与以下四个方面有关：
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一是有积极的沟通意愿。一方面，上下级之间是政策共同体。在政策制定、推动和执行方面，上下级之间是闭环，上级的政策需要下级来执行，下级任务完成如何要看上级的态度（包括支持和评判），上下级之间需要保持密切沟通。反观跨层级间，则没有相互之间的责任和义务，如省级不需要管县级的工作认识和态度，只要敦促市级就行，而县级也不对省级负责，因而省县之间不需要直接沟通。另一方面，上级需要制定相对合理的政策，推动政策时需要下级领会精神、提高认识、予以重视，这些都需要与下级保持密切沟通。下级在执行政策中则需要获得上级的具体指导、理解和支持。县里不会指望省里的直接支持，跨级要项目是偶然现象，不是对政策本身的支持；即便省里再理解县里的现实困难，做出结果评判的还是市里，省里插不上嘴，县里要争取的是市里的理解和支持。
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总之，省里没有意愿直接跟县里沟通，县里也只有与市里积极沟通的意愿。在各层级中，最有沟通意愿的是乡镇和县级，二者都是执行层级，是政策责任的末端，政策执行得不好，都要被打板子。而省、市、县之间，作为政策传递层级，层级之间沟通需求相对县、乡之间要少。
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二是有低廉的沟通成本。在物理空间上，无论是下级到上面去开会，还是上级到下面调研考察，都较为方便，交通成本、时间成本相对较低。在心理空间上，上下级单位之间、工作人员之间，由于工作直接对接，工作上相互依赖，人员上相互熟悉，甚至因长时间的工作对接来往而有较好的私人关系。那么，在工作沟通当中，就减少了许多刻板的公事公办，而增加了人情式的沟通协商，乃至支持、帮忙等，因而相互间的心理沟通成本较低。在业务情况上，上下级之间不仅熟悉双方工作业务的情况，而且工作人员之间彼此熟悉，包括对方的个性、脾气、工作习惯等，因此双方有许多共识、前提和潜隐知识，可以以双方都相对满意的方式进行沟通，节省了沟通成本。在县、乡层级，许多县级部门领导干部是从乡镇上去的，熟悉乡镇的工作性质、环境、情境与困难，一些乡镇领导也是从部门下去的，这种干部交流关系便于层级间沟通，也使沟通便于理解。
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跨层级间则因为不熟悉而可能增加沟通障碍和成本。这也是为什么县级部门科室都希望乡镇主管相关业务的站办主任、工作人员保持稳定，这样才好对接。乡镇人员岗位换动频繁，部门就需要一段时间来熟悉，还要开展培训。层级之间对接人员相对稳定，有利于业务工作的开展，也有利于层级间的政策沟通。主管乡镇相关业务的人员越稳定，向县级部门要的项目、政策、支持就越多，检查考核时也便于居中沟通协调。
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三是有便捷的沟通渠道。由于层级间工作人员相互熟悉，沟通渠道相对便捷、成型，非正式的沟通渠道包括私人电话（短信、微信）沟通、私人交往沟通等。县域社会是一个熟人社会，不仅副科级以上干部相互熟悉对方情况，许多人还会构成一个个紧密的私人朋友圈。相关业务工作人员也因为工作关系，在县域会建立自己的熟人圈子。现在乡镇站办所工作人员多在县城居住，与部门相关工作人员碰面、聚会机会多，有的还同居住在一个小区。通过工作关系构建私人关系，再通过私人关系沟通工作关系，不仅使工作关系更有人情味，还增添了工作沟通渠道。正式的沟通渠道包括办公电话沟通、打报告去函沟通、会议沟通、调研视察沟通等。
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案例 M县政法委鉴于群众反映电动车偷盗情况严重，就出台文件在全县推广定位系统，在每辆电动车上安装“车卫士”，每安装一个需要车主出200元左右的费用。这个工作需要乡镇来推动。政法委负责该项工作的是刘主任，她有一次在私下场合碰到了H镇负责该项工作的站办主任，该站办主任跟她反映说H镇是偏远山区，不仅电动车少，而且农民都看不上电动车，电动车基本上没有被偷的，随便放都很安全。刘主任了解情况后，就对H镇及类似情况的乡镇做了政策调整，不再要求强制其安装“车卫士”，在考核上也做了改变。
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四是有平等的沟通态度。首先，层级间都有沟通的意愿，都希望将政策落实好，双方也就能够心平气和地坐下来沟通、协商、讨论。都是作为执行端的县乡更是如此。其次，层级间掌握的信息相对一致，县乡之间干部交流频繁，信息一致性更强，一点就通，使得双方更能以平等的姿态进行沟通。最后，作为政策执行端的县乡，责任共担，县里更多地以平等的姿态而不是以上级的强制命令跟乡镇打交道。而一旦跨层级之后，上级主要是政策制定和推动端，掌握政策评价的权力，责任则在执行端县乡上，双方之间权力责任不对等，没有沟通协商的基础。比如省里下乡督查，不会给予乡镇解释的机会。
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案例 在H镇，上级政府要求各乡镇便民服务中心统一安装像银行大厅一样的排队叫号系统，以更好地为民众服务。H镇分管副职认为，便民服务中心每天的服务对象就那么几个人，任何时候都可以做到即时服务，根本不需要叫号。分管副职认为不需要浪费两三万元购置叫号系统，于是她便向县级部门如实反映了该情况，并邀请相关领导到乡镇实地考察，随后上级同意了其不配置叫号系统的请求。
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政府层级间常态化的政策沟通机制有着重要的功能。政策出台之后，是否符合实际情况，是否产生了负外部性，需要在哪些方面进行修正，都需要从执行端反馈上来。层级之间通过政策沟通机制，将政策执行中的情况反馈上去。沟通机制畅通、渠道多元，上级在沟通中越平等、越有意愿、越不抓下级的小辫子，政策反馈就越及时、真实、活跃。这样，上级也更容易获得政策执行的信息，以及下级情况的信息，从而对政策本身做出准确研判，以对政策进行修正及做配套补充。
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上级通过政策沟通掌握、了解下级情况非常重要，它是层级间存在政策谈判空间的基础条件。在频繁的政策沟通中，上级不仅可以了解下级执行某项政策的情况，还可以了解下级单位情况、科室情况、工作人员个人情况等。尤其是在县、乡两级，上级部门及科室对乡镇及站办的情况可谓了如指掌，那么在制定政策、推动执行和评价政策时，就会将它们所掌握的情况考虑进去。
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比如，农业部门推行的“单改双”（早稻种植）政策，县级农业农村局非常了解每个乡镇的可耕种田亩、抛荒田亩、浸水田以及大户种植情况，包括上报情况和实际情况，对“单改双”能够改到多少（只有大户种植的才改得成）基本上心中有数。因为了解，才会有针对性地出台刺激政策（如给大户补贴），在年终对乡镇“单改双”的考核中也不会对乡镇所报数据太较真，现场查看也是走走乡镇选好的点。
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