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政策沟通机制对于谈判空间而言，最关键的在于上级“熟悉”下级，表现在以下五个方面：
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一是因为熟悉，上级对下级就能同情性理解。下级有几斤几两，都在上级的掌握之中。当下级在执行政策过程中出现问题或困难时，上级不是首先督促、问责，而是给予同情性理解，体谅其“苦衷”和“不容易”，对下级遇到的问题感同身受。当政策非执行不可时，一方面，上级不是强压下级，而是做思想工作，将下级的思想统一到上级的政策上来；另一方面，上级会给予相关配套支持，解决下级的实际困难。如上面“单改双”政策，H镇的任务重、困难多，向上级反映后，上级给予了该镇更多的支持性项目，以让小农户也能积极加入“单改双”中来。
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二是因为熟悉，上级对下级就能客观性归因。当下级执行政策走样，或无法百分百执行政策时，“事出有因”，上级给下级归因时会有两种选择：一种是主观归因，一种是客观归因。一般情况是，跨级上级是主观归因，认定某层级是主观上不重视造成了政策后果，也不会听该层级解释；直接上级则主要是客观归因。直接上级当然不是为下级开脱，他了解下级的情况，是不是主观因素他心里大致有数，因而他会更多地考虑下级在执行政策时的客观因素限制。加之上级要支持下级的工作，他更多地会从客观上给下级找原因，也就是从政策本身、从政策配套找原因，并可能在政策上给予调整以及增加相应政策配套，或者是降低下级的政策目标值，这也使得政策容易得到修正。比如，前面提到的安装叫号系统和“车卫士”两项政策，在H镇就直接取消了。
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三是因为熟悉，上级对下级就能原则性通融。上级知道下级的实际困难、政策梗阻在哪里，一方面，上级在推动政策时，就不会太刚性、要求顶格完成，会给政策执行一定的弹性空间，给下级一定的自主性，以便下级能够根据本地实际情况贯彻落实；另一方面，在政策目标验收上，上级的态度也不会太刚性，不会死板到对标检查，而是在不违反原则的情况下，“能过则过”，适当通融。例如，在考核中，上级会秉持做了工作，没有功劳有苦劳的态度，一般问题不大、差不多的就给分；上下级之间沟通越畅通、相互越熟悉的，给的分越高。
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四是因为熟悉，上级与下级就能关系性协商。就条线部门来说，上下级之间多没有隶属关系，上级不掌握下级的人、财、物等。上级要调动下级推动工作，需要有资源，其中一种重要资源是项目资源。下级部门某年度工作做得出色，那么下一年度上级就会多拨付项目资源。另一种重要资源则是保持与下级的良好关系，上级部门除主动与下级部门沟通外，一项重要举措是在政策推动、考核中，保持与下级部门的协商姿态。在上下级工作关系中，上级不能以为自己是上级就表现得公事公办，拒人千里之外，给下级以不可接触、不能沟通、不予解释的姿态。上下级关系的沟通性、协商性，使得下级跟上级在政策目标、政策配套条件、政策结果评价等方面，有了商讨议价的可能性。
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五是因为熟悉，上级对下级就能合理性认可。上级制定的政策有时不那么接地气，到一线乡镇难以执行。如果乡镇要执行，要么一定程度上调整目标，要么变更执行手段，这都违反政策初衷。县级部门熟悉基层一线的情况，乡镇变更执行手段的做法需要它们向上做出说明和解释，给它们带来了一定的麻烦，但是它们会认同和认可乡镇的做法。这也是有担当的表现。
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综上，政策沟通使得政府层级之间的关系不那么僵硬刚性、没有人情味，相互之间在政策上存在一个相互协商、相互讨论、相互理解体谅、相互讨价还价乃至相互博弈较劲的谈判空间。在政府政策领域，谈判空间是上级的原始价格与下级的保留价格之差，它是上下级之间政策沟通的结果。在政策的目标值一定的条件下，由于上下级之间政策沟通机制的客观存在，即便上级一万个“不情愿”——它也要完成上级的任务——也会在目标值上给下级打折扣。也就是说，只要政府层级之间有“政策沟通”机制，上级就会出于理解、体谅、同情、人情、关系、认可、认同、担当等不同原因，给予下级一定的折扣，从而使得层级间的“政策谈判空间”必然存在。该空间的大小与其层级间的“熟悉”程度有关，乡、村之间的空间最大，其次是县、乡之间。
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从对县、乡、村的调查来看，这个折扣会在10%~20%间。因为谈判空间是既定的，双方都有这样的预期，即当上级给下级定了100的目标值后，下级不会加足马力完成100的目标，而是用80或90的结果向上交差。谈判空间有一定的伸缩性，下级只要在这个空间之内给自己的目标打折扣，就算完成了上级任务。政策谈判空间是政策沟通的结果。在具体实践中，下级要通过沟通，即向上级说情况、摆问题、讲道理、诉苦衷等，上级才会给予政策折扣。
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政策谈判空间主要包括以下四方面内涵：
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一是政策目标的伸缩空间。上级在制定政策时，目标就定得相对模糊，越是高层级，目标越模糊，给予了下级自主诠释目标的空间。而对于相对清晰的政策目标，下级跟上级沟通之后，上级会酌情给下级压缩目标值。如果下级的要求具有普遍性的话，上级就可能对政策目标进行调整。
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二是政策落地进度的伸缩空间。时间是政策推动的重要维度，它涉及政策落地的进度。随着对政策执行过程管理的加强，上级对下级在不同时间点的进度要求越来越高，每个时间点上都有督导督查和进度排名，落后者还可能被通报批评。但是，执行政策端有自己的实际和考虑，它可能在某些时间段落后，但整体上不会落后，因此需要与上级沟通。比如，M县要对各乡镇社保进行核查，整体有时限要求，这就给各乡镇划定了核查进度。H镇考虑要把所有数据搜集齐后再入户，这样虽然在前期做基础工作使工作进度变慢，但是后期进度会加快。因H镇在前期工作进度慢，社保部门给分管领导施加压力，分管领导和站办主任沟通后，向部门说明情况，他们的做法获得了部门的理解和认可。当然，如果有确凿的原因，政策完成的整体时间拖后，通过提前沟通也可以获得上级的谅解。
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三是政策工具的伸缩空间。政策工具即配套支持措施，既包括上级部门配套的资源，如工作经费及相关政策，也包括下级工具库里拥有的工具。如“给政策”就是一个典型的弹性政策工具。“八项规定”出台后，各单位发奖金受到严格限制，但上级通过给政策（多发一个月工资）的方式，对一些重要政策完成好的单位予以激励。
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四是政策评价的伸缩空间。政策评价涉及下级单位的政绩、荣耀和面子。政策评价主要以政策结果为依据，但上级掌握评价的标准、尺度和权力，有主观性的一面，因此下级仍有沟通谈判的空间。
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正是因为层级间有政策沟通，政策谈判空间必然存在。无论何种政策，上级在政策目标值上一定要给下级折扣，这样的话，上级就难以完成既定的政策目标。为了填补政策谈判空间带来的目标值差，上级政府在制定政策时，就会设定两个目标值。其中一个是实际目标值，假定为80，这是上级要达到的真实的政策目标。政策实际运行中，一定有10%~20%的折扣，而且越是低层级，层级间折扣越大。那么，如果以实际目标值给下级布置任务，最终获得的结果是64~72，离实际政策目标有较大差距。为了弥补这个值差，上级在下达任务时就会在实际目标上加码20%，下达100的任务。这就是加码政策目标。这样，在最高折扣下，也能获得80的实际目标值，而下级在最低折扣下完成政策，可获得90的结果，超过了实际目标。这当然是上级最愿意看到的。
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我国政府体系是多层级体系，每个层级间都有政策沟通和谈判空间，越低层级空间越大，那么，为了达到实际目标值，每个层级在向下布置任务时都会进行加码，呈现的就是层层加码。比如，省里的实际政策目标是80的话，假定它给市里的折扣是10%，那么布置的任务就可能是88。市里给县里的折扣是15%，要达到的还是80的目标，那么县里定的目标就是94。县里给乡镇的折扣是20%，目标依然是80，那么它下达的指标就是100。这样，实际目标经过三个层级的加码后从80变成88、94，最后到100，但最终扣去各层级的折扣依然能够达到80的目标值。
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形式主义
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在M县，县里要求各乡镇到某个时间点打新冠疫苗的人比例为90%。按理说，乡镇也会依葫芦画瓢将任务强推给各村社区。但是，H镇并没有这么办，而是强调动员60岁以下的成年人先打；对于老年人，则让他们到乡镇卫生院检查身体，只有身体允许才能打疫苗。这是因为，乡镇担心老年人打疫苗容易出问题，会造成新的治理问题，还可能引发社会对打疫苗的负面反应，影响群众打疫苗。目前，H镇年轻人已全部打疫苗，只剩下约1万名老年人没打。老年人先做体检再打疫苗会影响乡镇的打疫苗进度（县里每天公布数据排名），进而影响全县的接种率。为此，乡镇一方面积极宣传动员，另一方面积极与县里沟通，说明情况，并获得了县里理解。
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H镇之所以会获得县里理解，除了县、乡有沟通，有政策谈判空间外，还有一个重要原因就是县里给乡镇定的目标不是百分百，这也给层级间沟通谈判留下了回旋余地。一项政策只要是进行“顶格管理”，要求短时间内百分百按规定完成，就会有以下政策行为和后果：
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一是政策刚性化，层级间没有谈判空间。政策执行“百分百”是死命令，本身就堵死了下级与上级讨价还价的可能。下级只能硬着头皮去做，所谓“有条件要上，没有条件创造条件也要上”。其后果是，下级要投入大量的资源，乃至使用不正当手段去完成政策任务，政策与实际不符，还容易造成负外部性，以及政策得不到及时反馈与修正。
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二是数字目标完成，问题得不到真正解决。下级在短时间内、政策工具硬约束下，根本不可能顶格完成任务。但层级间没有谈判空间，下级必须完成上级目标值，那么下级向上汇报的政策结果必定是“百分百完成”。可能的后果是，政策所针对的问题在纸面上、数字上被解决了，完美收官，上下级皆大欢喜；但是，该问题却没有真正被解决，可是因为已“百分百完成”，上下级后面自然不再关注该问题（再关注不就打脸了吗），使问题一直存在。
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三是形式化应对，使基层形式主义丛生。数字化完成政策目标是形式主义的表现之一。一项政策要求顶格完成，下级尚可集中资源应对下来。但当多数政策都要顶格完成时，下级的人力、时间、精力、资源都有限，免不了丢三落四、捉襟见肘、顾此失彼，许多工作只能以形式主义应付下来。
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基本逻辑
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本文的基本逻辑有三：
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一是百分百顶格管理的政策，上下级之间没有谈判空间，政策被刚性执行，缺乏反馈和调整。
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二是政策沟通机制使得政府层级之间相互熟悉，给层级间制造了一定的谈判空间。谈判空间给下级打上级政策的折扣提供了可能，上级为了弥补下级的折扣，就得在政策目标上加码。每个层级间都有谈判空间，政策在向下传递过程中每一层级都打上级的折扣，那么每一层级都得向下级加码，层层折扣与层层加码一中和，最终还是能够达成最初的政策目标。
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