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政策沟通机制对于谈判空间而言,最关键的在于上级“熟悉”下级,表现在以下五个方面:
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一是因为熟悉,上级对下级就能同情性理解。下级有几斤几两,都在上级的掌握之中。当下级在执行政策过程中出现问题或困难时,上级不是首先督促、问责,而是给予同情性理解,体谅其“苦衷”和“不容易”,对下级遇到的问题感同身受。当政策非执行不可时,一方面,上级不是强压下级,而是做思想工作,将下级的思想统一到上级的政策上来;另一方面,上级会给予相关配套支持,解决下级的实际困难。如上面“单改双”政策,H镇的任务重、困难多,向上级反映后,上级给予了该镇更多的支持性项目,以让小农户也能积极加入“单改双”中来。
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二是因为熟悉,上级对下级就能客观性归因。当下级执行政策走样,或无法百分百执行政策时,“事出有因”,上级给下级归因时会有两种选择:一种是主观归因,一种是客观归因。一般情况是,跨级上级是主观归因,认定某层级是主观上不重视造成了政策后果,也不会听该层级解释;直接上级则主要是客观归因。直接上级当然不是为下级开脱,他了解下级的情况,是不是主观因素他心里大致有数,因而他会更多地考虑下级在执行政策时的客观因素限制。加之上级要支持下级的工作,他更多地会从客观上给下级找原因,也就是从政策本身、从政策配套找原因,并可能在政策上给予调整以及增加相应政策配套,或者是降低下级的政策目标值,这也使得政策容易得到修正。比如,前面提到的安装叫号系统和“车卫士”两项政策,在H镇就直接取消了。
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三是因为熟悉,上级对下级就能原则性通融。上级知道下级的实际困难、政策梗阻在哪里,一方面,上级在推动政策时,就不会太刚性、要求顶格完成,会给政策执行一定的弹性空间,给下级一定的自主性,以便下级能够根据本地实际情况贯彻落实;另一方面,在政策目标验收上,上级的态度也不会太刚性,不会死板到对标检查,而是在不违反原则的情况下,“能过则过”,适当通融。例如,在考核中,上级会秉持做了工作,没有功劳有苦劳的态度,一般问题不大、差不多的就给分;上下级之间沟通越畅通、相互越熟悉的,给的分越高。
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四是因为熟悉,上级与下级就能关系性协商。就条线部门来说,上下级之间多没有隶属关系,上级不掌握下级的人、财、物等。上级要调动下级推动工作,需要有资源,其中一种重要资源是项目资源。下级部门某年度工作做得出色,那么下一年度上级就会多拨付项目资源。另一种重要资源则是保持与下级的良好关系,上级部门除主动与下级部门沟通外,一项重要举措是在政策推动、考核中,保持与下级部门的协商姿态。在上下级工作关系中,上级不能以为自己是上级就表现得公事公办,拒人千里之外,给下级以不可接触、不能沟通、不予解释的姿态。上下级关系的沟通性、协商性,使得下级跟上级在政策目标、政策配套条件、政策结果评价等方面,有了商讨议价的可能性。
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五是因为熟悉,上级对下级就能合理性认可。上级制定的政策有时不那么接地气,到一线乡镇难以执行。如果乡镇要执行,要么一定程度上调整目标,要么变更执行手段,这都违反政策初衷。县级部门熟悉基层一线的情况,乡镇变更执行手段的做法需要它们向上做出说明和解释,给它们带来了一定的麻烦,但是它们会认同和认可乡镇的做法。这也是有担当的表现。
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综上,政策沟通使得政府层级之间的关系不那么僵硬刚性、没有人情味,相互之间在政策上存在一个相互协商、相互讨论、相互理解体谅、相互讨价还价乃至相互博弈较劲的谈判空间。在政府政策领域,谈判空间是上级的原始价格与下级的保留价格之差,它是上下级之间政策沟通的结果。在政策的目标值一定的条件下,由于上下级之间政策沟通机制的客观存在,即便上级一万个“不情愿”——它也要完成上级的任务——也会在目标值上给下级打折扣。也就是说,只要政府层级之间有“政策沟通”机制,上级就会出于理解、体谅、同情、人情、关系、认可、认同、担当等不同原因,给予下级一定的折扣,从而使得层级间的“政策谈判空间”必然存在。该空间的大小与其层级间的“熟悉”程度有关,乡、村之间的空间最大,其次是县、乡之间。
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从对县、乡、村的调查来看,这个折扣会在10%~20%间。因为谈判空间是既定的,双方都有这样的预期,即当上级给下级定了100的目标值后,下级不会加足马力完成100的目标,而是用80或90的结果向上交差。谈判空间有一定的伸缩性,下级只要在这个空间之内给自己的目标打折扣,就算完成了上级任务。政策谈判空间是政策沟通的结果。在具体实践中,下级要通过沟通,即向上级说情况、摆问题、讲道理、诉苦衷等,上级才会给予政策折扣。
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政策谈判空间主要包括以下四方面内涵:
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一是政策目标的伸缩空间。上级在制定政策时,目标就定得相对模糊,越是高层级,目标越模糊,给予了下级自主诠释目标的空间。而对于相对清晰的政策目标,下级跟上级沟通之后,上级会酌情给下级压缩目标值。如果下级的要求具有普遍性的话,上级就可能对政策目标进行调整。
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二是政策落地进度的伸缩空间。时间是政策推动的重要维度,它涉及政策落地的进度。随着对政策执行过程管理的加强,上级对下级在不同时间点的进度要求越来越高,每个时间点上都有督导督查和进度排名,落后者还可能被通报批评。但是,执行政策端有自己的实际和考虑,它可能在某些时间段落后,但整体上不会落后,因此需要与上级沟通。比如,M县要对各乡镇社保进行核查,整体有时限要求,这就给各乡镇划定了核查进度。H镇考虑要把所有数据搜集齐后再入户,这样虽然在前期做基础工作使工作进度变慢,但是后期进度会加快。因H镇在前期工作进度慢,社保部门给分管领导施加压力,分管领导和站办主任沟通后,向部门说明情况,他们的做法获得了部门的理解和认可。当然,如果有确凿的原因,政策完成的整体时间拖后,通过提前沟通也可以获得上级的谅解。
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三是政策工具的伸缩空间。政策工具即配套支持措施,既包括上级部门配套的资源,如工作经费及相关政策,也包括下级工具库里拥有的工具。如“给政策”就是一个典型的弹性政策工具。“八项规定”出台后,各单位发奖金受到严格限制,但上级通过给政策(多发一个月工资)的方式,对一些重要政策完成好的单位予以激励。
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四是政策评价的伸缩空间。政策评价涉及下级单位的政绩、荣耀和面子。政策评价主要以政策结果为依据,但上级掌握评价的标准、尺度和权力,有主观性的一面,因此下级仍有沟通谈判的空间。
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正是因为层级间有政策沟通,政策谈判空间必然存在。无论何种政策,上级在政策目标值上一定要给下级折扣,这样的话,上级就难以完成既定的政策目标。为了填补政策谈判空间带来的目标值差,上级政府在制定政策时,就会设定两个目标值。其中一个是实际目标值,假定为80,这是上级要达到的真实的政策目标。政策实际运行中,一定有10%~20%的折扣,而且越是低层级,层级间折扣越大。那么,如果以实际目标值给下级布置任务,最终获得的结果是64~72,离实际政策目标有较大差距。为了弥补这个值差,上级在下达任务时就会在实际目标上加码20%,下达100的任务。这就是加码政策目标。这样,在最高折扣下,也能获得80的实际目标值,而下级在最低折扣下完成政策,可获得90的结果,超过了实际目标。这当然是上级最愿意看到的。
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我国政府体系是多层级体系,每个层级间都有政策沟通和谈判空间,越低层级空间越大,那么,为了达到实际目标值,每个层级在向下布置任务时都会进行加码,呈现的就是层层加码。比如,省里的实际政策目标是80的话,假定它给市里的折扣是10%,那么布置的任务就可能是88。市里给县里的折扣是15%,要达到的还是80的目标,那么县里定的目标就是94。县里给乡镇的折扣是20%,目标依然是80,那么它下达的指标就是100。这样,实际目标经过三个层级的加码后从80变成88、94,最后到100,但最终扣去各层级的折扣依然能够达到80的目标值。
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形式主义
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在M县,县里要求各乡镇到某个时间点打新冠疫苗的人比例为90%。按理说,乡镇也会依葫芦画瓢将任务强推给各村社区。但是,H镇并没有这么办,而是强调动员60岁以下的成年人先打;对于老年人,则让他们到乡镇卫生院检查身体,只有身体允许才能打疫苗。这是因为,乡镇担心老年人打疫苗容易出问题,会造成新的治理问题,还可能引发社会对打疫苗的负面反应,影响群众打疫苗。目前,H镇年轻人已全部打疫苗,只剩下约1万名老年人没打。老年人先做体检再打疫苗会影响乡镇的打疫苗进度(县里每天公布数据排名),进而影响全县的接种率。为此,乡镇一方面积极宣传动员,另一方面积极与县里沟通,说明情况,并获得了县里理解。
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H镇之所以会获得县里理解,除了县、乡有沟通,有政策谈判空间外,还有一个重要原因就是县里给乡镇定的目标不是百分百,这也给层级间沟通谈判留下了回旋余地。一项政策只要是进行“顶格管理”,要求短时间内百分百按规定完成,就会有以下政策行为和后果:
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一是政策刚性化,层级间没有谈判空间。政策执行“百分百”是死命令,本身就堵死了下级与上级讨价还价的可能。下级只能硬着头皮去做,所谓“有条件要上,没有条件创造条件也要上”。其后果是,下级要投入大量的资源,乃至使用不正当手段去完成政策任务,政策与实际不符,还容易造成负外部性,以及政策得不到及时反馈与修正。
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二是数字目标完成,问题得不到真正解决。下级在短时间内、政策工具硬约束下,根本不可能顶格完成任务。但层级间没有谈判空间,下级必须完成上级目标值,那么下级向上汇报的政策结果必定是“百分百完成”。可能的后果是,政策所针对的问题在纸面上、数字上被解决了,完美收官,上下级皆大欢喜;但是,该问题却没有真正被解决,可是因为已“百分百完成”,上下级后面自然不再关注该问题(再关注不就打脸了吗),使问题一直存在。
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三是形式化应对,使基层形式主义丛生。数字化完成政策目标是形式主义的表现之一。一项政策要求顶格完成,下级尚可集中资源应对下来。但当多数政策都要顶格完成时,下级的人力、时间、精力、资源都有限,免不了丢三落四、捉襟见肘、顾此失彼,许多工作只能以形式主义应付下来。
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基本逻辑
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本文的基本逻辑有三:
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一是百分百顶格管理的政策,上下级之间没有谈判空间,政策被刚性执行,缺乏反馈和调整。
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二是政策沟通机制使得政府层级之间相互熟悉,给层级间制造了一定的谈判空间。谈判空间给下级打上级政策的折扣提供了可能,上级为了弥补下级的折扣,就得在政策目标上加码。每个层级间都有谈判空间,政策在向下传递过程中每一层级都打上级的折扣,那么每一层级都得向下级加码,层层折扣与层层加码一中和,最终还是能够达成最初的政策目标。
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