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一是缺乏充分有效的政治和经济激励。在政治上，乡镇一般中年干部普遍到了四五十岁，过了被提拔重用的年龄。而乡镇中层的岗位又较少，无法安置太多人从而激励更多的中年事业编。近几年实行的职级并行制度，对一般中年公务员有一定的激励作用，但是因为晋升名额较少，且多给了乡镇领导，影响了该制度作用的发挥。在经济上，不说中西部乡镇没有钱，即便有钱，也不能随便发钱激励干部。有些政府奖项可以发钱，如获“文明奖”可多发一个月的工资，但因为是普惠式的，每个工作人员都有，也起不到激励作用。有些事业编即便有下乡的积极性，也因为事业编没有车补而无法下乡。
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另外，中西部乡镇工作人员普遍工资待遇低，这也是影响一般中年干部工作积极性的重要原因。在L镇，刚晋升的副科级干部每月“打工资卡”是2800元，外加600元的车补，加上年终奖，平均月收入可达5000元，年入约6万元。一般公务员和事业编，“打卡工资”在2300元左右，年收入不到4万元，远不如外出打工的农民工的收入。如此之低的收入，迫使一些乡镇干部到体制外获取收入，如与人合伙做生意、承包土地、倒卖花生等，也就使得这些干部的时间和精力不会集中到乡镇工作上。L镇有个公务员，本有被提拔的机会，但他没有意愿去干那个岗位，就是因为工资太低，他将大量包村的时间都用于做他的饲料生意，对包村事务根本不上心。
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二是基层治理空转，形式主义泛滥。当前，乡镇许多工作都是为了应对上级下达的任务，而这些工作除了对应付上级考核有用之外，对乡村治理没有多少实质性的作用，甚至会平添基层负担，造成乡村项目配套债务。上级的这些任务与基层治理的实际需求不相符合，徒耗了基层治理资源，结果是造成基层治理只在体制内“空转”，而与基层群众无关。同时，上级各条线的工作存在大量的督导、检查、考核、调研、观摩等，基层干部为了应对这些工作，就要大量地准备迎检材料、布置观摩现场、借钱造“亮点”等，形式主义严重。
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无论是治理空转，还是形式主义泛滥，都无法激发乡镇工作人员的积极性，只有那些有晋升期望的乡镇干部有动力去做这些工作，而对于那些晋升无望的一般中年干部，则无法从这些工作中获得政治效能感、成就感，他们通过消极怠工来抵制那些脱离实际的工作任务。这些干部称，真正为群众办实事的工作、能够见到实际效果的工作，他们每做一件都会有成就感，群众的正面评价会给他们带来社会性激励。他们说，越是办实事，就越有工作的责任感。而治理空转、形式主义泛滥却耗尽、消磨了他们工作的责任感。
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三是工作机制与治理事务不匹配。当前乡镇工作中普遍存在的一个问题是，乡镇工作体系还延续着过去带有较强季节性的中心工作体系。有中心工作了，全镇干部就动员起来一起干，比如收粮派款、计划生育工作，都是这么干的。然而，当前越来越多的上级部门常规的业务工作下到了乡镇，乡镇所承接的常规工作数十倍地增多。而做常规工作需要的是常规工作体系，非中心工作体系。
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但是，乡镇还没有建立起较为完备的常规工作体系，乡镇工作人员也不适应、不习惯常规工作方式，因此他们的常规工作不是在日常中完成，而是日积月累到某个时间点，如上级督查、排名通报后，才予以集中攻坚，在短时期内集中乡镇力量完成。比如收缴“新农合”费用，本来是常规工作，应把工作做在日常中，但是平时分管领导、包村干部都不去做，等到时间截止日期前夕才集全镇之力去收缴。其结果就是，在平常大部分乡镇干部都“闲着”，只有少部分积极的干部“忙着”，集中整治的时候积极分子在忙、不积极的人看。
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后果
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乡镇干部“忙闲不均”，在体制内和治理中造成了一些负面后果，包括：
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一是“鞭打快牛”造成不公平，“闲人”负面示范效应强。“忙闲不均”使能者多劳、能干者多干。积极的干部，因为领导交办事情下来他们不会推三阻四，还能够将事情办妥，从而容易获得领导的信任，领导就会习惯性地将事情交给他们。而那些不愿意做事的人，领导交办事情下来，就找各种理由推脱，或者故意不去做好，完了还让领导花更多的时间纠错，领导后来就不再交办任务给他们。这样，忙的人要花费大量的正常工作时间之外的休息和社交的时间和精力去忙工作，闲的则可以在正常工作时间之内去干其他的事情，却没有受到相应的惩罚，这就会使“闲人”的负面作用在乡镇发酵，可能使本来还在积极做事的人不再积极、不再主动，尤其是对年轻干部的示范效应不好。
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二是常规工作“中心工作化”，运动式治理常态化。乡镇常规工作猛增，工作体系却停留在过去中心工作阶段，自然无法应对这些常规工作，就会使得常规工作被积累下来，越积越多，等到必须要做的时候，就要集中整治，开启“中心工作模式”，典型的如运动式治理。问题是，过去常规工作少，用中心工作模式去做常规工作，乡镇尚能应付得过来。当前常规工作增多，再用“中心工作模式”去应对，乡镇的运动式治理就可能经常化、常态化，使得乡村干部经常性地被全面动员起来“救火”，这也是乡镇领导干部、积极分子之所以忙的重要原因。
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三是干部动员低效，群众工作做不细，基层治理脱离群众。农村群众工作无法考核、考评，需要将工作做到日常中、做到细节中、做到群众的心坎上，这就需要发挥乡镇干部的积极性、主动性和创造性。如果大量一般中年干部，尤其是中年事业编干部没有被动员起来，他们做群众工作的主体性没有被调动起来，乡镇的群众工作就做不细、做不到位，群众的许多需求和问题就无法表达上去，治理资源就无法与治理需求相对接，基层治理就可能脱离群众。
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对策
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针对乡镇“忙闲不均”的状态及其发生原因，笔者提出以下对策建议：
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一是强化对事业编的激励。事业编在人数上较公务员多一倍，又因身份限制基本不流动，因此长期在一个乡镇工作，容易成长为基层工作经验丰富、群众工作精到的“老乡镇”，将他们充分调动起来可以使基层工作达到事半功倍的效果。首先是应该在制度上给事业编留有一定的晋升副科级别的空间，给事业编以政治期望激励。其次是应给予乡镇事业编与公务员同等的工资、福利等待遇。事业编是乡镇下乡接触群众的主力，在“车补”上应该充分保障。再次是站办所负责人等中层岗位不应硬性规定只有公务员身份者才能担任，给予事业编晋升乡镇中层的空间。又次是承认乡镇驻村、包村负责人的中层干部身份，以此激励更多事业编干部积极驻村、包村。最后是县域事业编职称晋升名额可以向乡镇倾斜。
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二是健全职级并行制度。职级并行本是要解决基层“晋升难、待遇低”的问题，但当前职级并行因为名额限制，且名额主要用在了班子成员身上，没有起到对一般公务员的激励作用。应健全基层职级并行制度，在向基层供给更多职数名额的同时，强化职级晋升的竞争效应，让一般公务员充分参与到职级竞争之中，调动职务上未能晋升但基层经验丰富的中年公务员的工作积极性。
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三是创新基层工作机制。在中西部乡镇，要建立健全与多项常规工作相适应的工作体系和工作机制，使许多常规工作能够在日常中做完，而不用起用运动式治理程序。这就需要根据不同地方乡镇常规工作的数量、性质以及乡镇本身的资源禀赋等，进行工作机制的创新。工作机制创新的目的是要通过混编混岗，实现乡镇人与岗、人与事、人与人、一线工作与干部培养、人员配置与干部激励的有机匹配，达到对大多数干部的内在激励效果。
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2021年11月4日
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县乡中国：县域治理现代化 领导用人的艺术：隐性层级与曲线流动
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领导通过推动隐性流动，提拔一人就能挪动一批人，让被提拔和被挪动的人都得到锻炼，并认为自己被关心、被重用了，一批人都感觉自己进步了，就会激起这些人的积极性，并获得这些人的拥戴。
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主要领导怎么用好干部人事权
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在乡镇，从刚入职的公务员到成为党委书记，一般要经过十几个隐性层级，需要熬上十数年乃至二十几年。隐性层级是乡镇在岗位较少、能上不能下、激励措施缺乏的前提下形成的晋升流动的规则。政府部门里也有类似的隐性层级，它是部门一把手进行干部调配和激励的重要工具。能否通过制造隐性层级的流动来“激活”工作人员，是部门领导工作能力的重要体现。
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笔者调查发现，有的部门不缺编、不空岗，有的部门既缺编又空岗。有的单位在前任领导在位时实岗满员，一到后任领导在位就出现缺岗缺员现象。这与领导对隐性层级的理解和运作是否到位有关。会用人的领导会用干部、能用好干部，调整了干部岗位能够让上下满意，部门里各个岗位都实现实岗满员。不会用人的领导，一动干部就可能造成鸡飞狗跳、怨声载道，于是干脆不动干部，但这样就会因摆不平而制造一些空岗现象，特别是造成一些重要岗位的空缺。
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与乡镇干部的出口较宽不同，部门里干部的出口相对较窄：专业性越强，出口就越窄，部门里的多数干部只能在内部循环。所以，让部门内部的隐性层级流动起来，是政府部门人事工作的关键。
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