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三是干部动员低效，群众工作做不细，基层治理脱离群众。农村群众工作无法考核、考评，需要将工作做到日常中、做到细节中、做到群众的心坎上，这就需要发挥乡镇干部的积极性、主动性和创造性。如果大量一般中年干部，尤其是中年事业编干部没有被动员起来，他们做群众工作的主体性没有被调动起来，乡镇的群众工作就做不细、做不到位，群众的许多需求和问题就无法表达上去，治理资源就无法与治理需求相对接，基层治理就可能脱离群众。
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对策
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针对乡镇“忙闲不均”的状态及其发生原因，笔者提出以下对策建议：
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一是强化对事业编的激励。事业编在人数上较公务员多一倍，又因身份限制基本不流动，因此长期在一个乡镇工作，容易成长为基层工作经验丰富、群众工作精到的“老乡镇”，将他们充分调动起来可以使基层工作达到事半功倍的效果。首先是应该在制度上给事业编留有一定的晋升副科级别的空间，给事业编以政治期望激励。其次是应给予乡镇事业编与公务员同等的工资、福利等待遇。事业编是乡镇下乡接触群众的主力，在“车补”上应该充分保障。再次是站办所负责人等中层岗位不应硬性规定只有公务员身份者才能担任，给予事业编晋升乡镇中层的空间。又次是承认乡镇驻村、包村负责人的中层干部身份，以此激励更多事业编干部积极驻村、包村。最后是县域事业编职称晋升名额可以向乡镇倾斜。
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二是健全职级并行制度。职级并行本是要解决基层“晋升难、待遇低”的问题，但当前职级并行因为名额限制，且名额主要用在了班子成员身上，没有起到对一般公务员的激励作用。应健全基层职级并行制度，在向基层供给更多职数名额的同时，强化职级晋升的竞争效应，让一般公务员充分参与到职级竞争之中，调动职务上未能晋升但基层经验丰富的中年公务员的工作积极性。
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三是创新基层工作机制。在中西部乡镇，要建立健全与多项常规工作相适应的工作体系和工作机制，使许多常规工作能够在日常中做完，而不用起用运动式治理程序。这就需要根据不同地方乡镇常规工作的数量、性质以及乡镇本身的资源禀赋等，进行工作机制的创新。工作机制创新的目的是要通过混编混岗，实现乡镇人与岗、人与事、人与人、一线工作与干部培养、人员配置与干部激励的有机匹配，达到对大多数干部的内在激励效果。
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2021年11月4日
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县乡中国：县域治理现代化 领导用人的艺术：隐性层级与曲线流动
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领导通过推动隐性流动，提拔一人就能挪动一批人，让被提拔和被挪动的人都得到锻炼，并认为自己被关心、被重用了，一批人都感觉自己进步了，就会激起这些人的积极性，并获得这些人的拥戴。
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主要领导怎么用好干部人事权
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在乡镇，从刚入职的公务员到成为党委书记，一般要经过十几个隐性层级，需要熬上十数年乃至二十几年。隐性层级是乡镇在岗位较少、能上不能下、激励措施缺乏的前提下形成的晋升流动的规则。政府部门里也有类似的隐性层级，它是部门一把手进行干部调配和激励的重要工具。能否通过制造隐性层级的流动来“激活”工作人员，是部门领导工作能力的重要体现。
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笔者调查发现，有的部门不缺编、不空岗，有的部门既缺编又空岗。有的单位在前任领导在位时实岗满员，一到后任领导在位就出现缺岗缺员现象。这与领导对隐性层级的理解和运作是否到位有关。会用人的领导会用干部、能用好干部，调整了干部岗位能够让上下满意，部门里各个岗位都实现实岗满员。不会用人的领导，一动干部就可能造成鸡飞狗跳、怨声载道，于是干脆不动干部，但这样就会因摆不平而制造一些空岗现象，特别是造成一些重要岗位的空缺。
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与乡镇干部的出口较宽不同，部门里干部的出口相对较窄：专业性越强，出口就越窄，部门里的多数干部只能在内部循环。所以，让部门内部的隐性层级流动起来，是政府部门人事工作的关键。
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省厅处室间的隐性层级
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与乡镇不同的是，部门除了有内设机构（直属部门）外，还有下属单位。笔者调查的某省厅有内设机构14个、下属单位20余个。其中，内设机构都是正处级单位；下属单位有1个正厅级单位、3个副厅级单位，其余为正处级单位。厅领导成员共10人，党组书记兼厅长1人，党组副书记兼副厅长1人，党组成员、副厅长5人，党组成员、下属厅级单位一把手1人，另有二级巡视员2人。
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在省厅中，副厅长之间虽然有排位，也有隐性层级，但是不像乡镇那样严格地逐级往上挪动，排位靠后的党组成员、副厅长可以调动到其他省厅任一把手。省厅副职的隐性层级起作用的可能就四级，最末级是二级巡视员，接着是党组成员、副厅长，再是党组成员、下属厅级单位一把手，最后是党组副书记、副厅长。作为部门一把手的厅长可以通过调整不同副职的排位，来调动他们的积极性，但这不是他的主要工作。部门副职之间的差别更多的是分工的差别，他们对排位先后不是太敏感。到县级部门，副职之间的隐性层级就更弱。
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省厅的隐性层级存在于内设机构之间、下属单位之间及内设机构与下属单位之间。内设机构和下属单位越多，岗位就越多，隐性层级也就越多，干部的内部出口就越多，给予厅长调配干部的可选择性、机动性、灵活性就越大，厅长也就越能在内部制造空缺和流动。
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在某省厅14个内设机构中，办公室、财务处和人事处是最重要的三个处室，三个处室的处长如果不出意外，一般都会被提拔为副厅长。三个处室之间的隐性层级差别小，负责人都可以直接被提拔为副厅长，或者可能是人事处处长先调任办公室主任，再被提拔为副厅长，或者有的干部在三个处长岗位上都待过之后再被提拔为副厅长。三个处室与其他处室之间、其他处室彼此之间会存在明显的隐性层级。其他处室的处长除非担任过多个处室的一把手，否则不可能被直接提拔为副厅长。
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下面以五个处室为案例来阐述处室之间的隐性层级。在科教处、非遗处、公共服务处、审批处和机关党委五个处室排序中，尽管各处一把手都是正处级别，但科教处的隐性层级最低，机关党委的隐性层级最高。那么，科教处的处长调到非遗处担任处长，或公共服务处的处长调到机关党委担任书记，在隐性层级上都属于“提拔”或是重用。由于科教处处长的隐性级别最低，他不可能直接被提拔为副厅长，甚至不可能被提任为人事处、财务处或是办公室的一把手。科教处处长只有在担任了非遗处、公共服务处、审批处或是机关党委等机构中一个或多个一把手后才有可能担任上述三个重要处室的一把手，后面才有机会升任副厅长。从科教处处长到公共服务处处长，尽管级别没有提升，但是岗位变得更为重要了，越来越接近厅里的权力中心。
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越是在隐性层级中排位靠前的处室，处长在厅里的地位就越高，他后面的流动方向是更高层级或更高地位的岗位。这些处室的副处长在厅里的地位也较高，如果他们直接升任本处室处长，那么他们后面就只有往地位更高的处室流动，会使其流动的频次降低，不利于在厅里制造流动。所以，一般情况下，副处长不会直接被提拔为本处室的处长，而是被提拔为隐性层级较低的处室的处长，或者在级别不变的情况下，流动到隐性级别较高的处室担任副处长。前者提高的是级别，后者提高的是地位，后者再流动时也一般是到下一层级担任处长。
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可以假设，一个干部首先在科教处担任处长，后流动到非遗处任处长，再到公共服务处当处长，又到审批处担任处长，然后到了机关党委书记的岗位上，最后升任副厅级干部。那么，对于他来说，每一步都是提拔，而他本人的五次提拔就带动了厅里干部的五次流动。如果他只从科教处处长直接被提拔到机关党委书记的岗位上，最后升任副厅级干部，那么就只带动了厅里的两次流动。这对于他本人来说，确实缩短了在正处岗位上的任职期限，有利于他继续往上升，但却降低了厅里其他干部的流动性，这对于厅长来说并不是好事。对于厅长来说，由于越往上走干部职数越稀缺，他在调整干部时要做到的是：既要推动干部流动，又要尽量延长他们在某一级别上的任职期限。这样做才能调动干部的积极性，让他们每隔一段时间就有“进步”；又能将大部分干部置于某一级别上，让他们毫无怨言地退居二线，而不至于使大量干部积压在狭窄的出口处。
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比如，一个干部从办公室副主任直接升任正主任，再调任人事处处长岗位，最后被提拔为副厅长，那么此人在正处级岗位上只待了六年时间（每个岗位三年）就升任副厅级。如果办公室副主任先被提拔为公共服务处处长，再调任人事处处长，最后调任办公室主任，再被提拔为副厅长，他在正处级岗位上总共待了九年时间，那么因为增加了流动而为厅长节省了三年时间。这三年时间就减少了在出口上等待的干部。所以，作为厅长，要保证某一级别的干部在该级别上尽量多地流动，而不是“砰”的一声就将人家直接提上来。
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当然，在五个处室担任过一把手的情况只是假设。一般在三个处室担任过处长的中层领导，在厅里就会很有地位，即便此人不再到重要处室担任处长，也有很大概率被提拔为副厅级干部（如二级巡视员）。
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