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1703215406 回到1993年十四届三中全会到2003年十六届三中全会期间,总体的方向是市场在扩大,国有部门在缩小,非国有部门在扩大,这也被理解为是典型的市场化改革。但从2003年以来,这点出现了一些反复。特别是过去5年,在金融风暴的环境下,政府加强了对经济的干预,总体上采用了凯恩斯主义的政策,扩大内需,特别是通过4万亿刺激政策、地方政府融资平台的扩张等,强化了地方政府和国有企业的角色,出现了所谓“国进民退”的过程。这也引发了全社会,尤其是思想界、理论界和经济学界对中国在市场和政府关系上出现“倒退”进行了反思。
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1703215408 从十八届三中全会看,中央层面统一了思想,用了一个有意思的表述,“发挥市场的决定性作用”,而在之前2003年的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中还是“基础性作用”的表述。
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1703215410 “基础性作用”这一表述,将政府与市场的关系看作是:市场是基础,政府起到调控作用。这次“决定”这两个字一改,传递出一个信号,代表着党中央统一了思想:市场是不能取代的,必须为市场发挥更重要的作用提供制度保障。这么多年理论界和学术界对市场与政府关系的讨论,总算从领导层得到了一个令人满意的结果。
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1703215412 “顶层设计仍需要经验主义的自然实验”
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1703215414 近年来,在谈及改革时,“顶层设计”这一概念被越来越频繁地提及,而十八届三中全会提出要“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”,如何理解这种结合?
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1703215416 “顶层设计”本身是一个工程学的概念,但从中国改革的实际情况看,“顶层设计”这个词并不能很准确地描述整个过程。
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1703215418 在中国,许多改革方案的形成并不完全是自上而下的过程,如财税体制改革、土地流转等改革方案的形成,首先是一个自下而上的过程,方案的研究小组要去全国各地跑,了解各地的“自然实验”,即没有经过设计而地方已经在做的改革,从不同的经验中去寻找共同点。
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1703215420 比如,在土地流转中,很多地区在实践中已经出现了很多有趣的做法:在浙江有所谓的公司制,即村民自己成立公司,把集体土地成为公司的资本,再与开发商进行交易,而不经过政府征地的环节,直接进入二级市场;同时还有重庆采用的地票制,以及有些地方通过地方政府成立产权交易市场,然后再进行土地的“招拍挂”,这些都不是通过顶层设计设计出来的。
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1703215422 但是不同的做法中肯定有共通点。方案的制定者肯定会受到不同地方“自然实验”的影响,从中总结寻找最大公约数。此外,方案的制定者还会受到理论界的影响,而绝不是拍脑袋决定的。
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1703215424 可是,这些年来,大家开始习惯使用“顶层设计”这个词来形容改革,它是相对于20世纪80年代以来20多年的改革流行的做法,即自下而上、摸着石头过河的、经验主义的、局部的改革而言的。
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1703215426 现在为什么逐步接受“顶层设计”这一概念呢?
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1703215428 现在到了整体改革的阶段,强调需要整体设计和通盘考虑,很多方面的改革已经纠缠在一起,例如户籍制度的改革、土地流转、财政体制改革与社会保障制度改革等,单一的推进不可能成功,需要同步推进。实际上,能分开进行的改革在20世纪80年代和90年代基本搞完了。
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1703215430 另一方面,现在很多需要改革的问题已经摸索得很清楚了,问题就摆在桌面上,不再需要摸索就可以直接制定方案执行,因此形成了对“顶层设计”概念的接纳。
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1703215432 在过去的改革中,改革常常可以称之为局部改革,可以零敲碎打地进行。当时鼓励地方自主进行局部的改革,不需要整体方案,进行试错的改革,有弹性、可以伸缩的改革。倘若试验成功,国家体改委就会总结经验并在全国进行推广。
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1703215434 而用“顶层设计”这个词,就会容易让人“遗忘”改革中依然存在和不可回避的自下而上的过程,以及对地方政府智慧的尊重,同时,可能会忽略改革方案在自上而下的过程中的纠错机制,必须与差异化地方条件相结合。
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1703215436 但矫枉不能过正。以“营改增”为例,方案本身是设计好的,但在自上而下推广的过程中,也需要利用纠错机制不断调整。事实上,“营改增”的改革也并不是立刻在全国范围内铺开,而是采用试点的方式,试点过程实际上就是在寻找一个纠错机制,如果中央拿得太多,则影响到地方的积极性,在试点中可以逐步调整比例。
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1703215438 这也是之前领导人在各地调研,以及十八届三中全会将“顶层设计”与“摸着石头过河”相结合的重要原因。在现阶段的改革过程中,同样需要经验主义的自然试验,十八届三中全会提出将“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”,就是想平衡一下,不能把改革简单地视作北京决定的、自上而下推进的过程。
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1703215440 从过去历届三中全会看,更多是聚焦在深化经济改革方面,而这次从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的名称上看,突出了“全面”两字,如何看待这一变化?
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1703215442 虽然这次表述上强调经济体制改革是重点,但从三中全会对社会和老百姓的影响而言,更直接的影响是来自社会改革与政府改革。
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1703215444 如果从出挑的角度排序,个人觉得,十八届三中全会应该是社会改革、政府改革和经济改革。
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1703215446 经济体制改革需要设计复杂的方案,然后接下去会分门别类进行,而时间会比较长。以国有企业改革为例,比方说现在铁道部已经进行了拆分,未来可能国家电力、国家电网等也将进行拆分,但这是一个漫长的过程,对老百姓并没有直接影响,短期内也不会产生剧烈的震动效应。而社会改革不同,比如户籍制度改革、“单独二胎”放开、养老、社保、医疗等方面的改革,都是立竿见影的。
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1703215448 政府改革的方面,同样有亮点,成立国家安全委员会,提出加强反腐败体制机制创新,在司法改革方面提出要独立公正行使审判检察权、“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。
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1703215450 其中,如果能够加强地方人大对地方政府的监管,对于推进缓慢的政府改革而言,无疑是一个巨大的进步。
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1703215452 金融改革方面,从目前看,主要是寄托在上海自贸试验区在未来2~3年时间的先行先试,然后可能会有一个提速。
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1703215454 “财政联邦主义是方向”
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