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从实施步骤上看，由于实行建设用地指标与新增户籍人口挂钩的新体制，各地政府需要根据自己的外来就业人员数量比例、经济社会发展规划、建设用地需求与财政负担能力，制定不同的农民工及外来就业人员落户的门槛和标准，有序实现外来就业人口的市民化。这样可以实现地方之间在市民化人口增长方面的良性竞争与相互借鉴。中央政府需要衔接和平衡地方农民工市民化的总量指标，用政策机制和财政资金推动每年近3000万农民工市民化的进程，引导人口合理的区域布局。
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农民工市民化的核心是安居工程。应在推行农民工市民化的国家工程的同时，通过立法统一各类保障房标准，堵死各类不公平抢占资源的福利分房缺口，建立低面积标准、封闭运行的保障房管理体系。实行财务平衡的土地开发新体制，为保障房建设提供充足和可持续的基准地价用地。在此基础上，保障房的建造完全可以广泛利用市场力量和社会融资完成。为保证保障房融资渠道的畅通和吸引力，可借鉴当年公租房向长期租用的原城市职工房改销售的经验，低面积标准的保障房可以采取先租后售、租赁并举的方式，在封闭期内只能由保障房管理部门回购，但明确在一个较长封闭期（如15年）以后，自住保障房可以进入商品房市场自由流通。这样既可保证保障房分配使用的公平性，又可吸引长线避险资金和银行信贷进入保障房建设市场。
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（本文原载于《中国证券报》）
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读懂中国改革2：寻找改革突破口 城镇化或城镇神化
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许小年（中欧国际工商学院经济学和金融学教授）
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翻开近期的报刊，“城镇化”无疑是使用频率极高的一个词。
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在传统经济增长模式的潜力行将耗尽之际，“有效需求不足”的凯恩斯幽灵笼罩着中国经济。在过剩产能的沉重压力下，企业再也不敢扩张投资规模；各级政府虽然仍在无效项目上浪费资源，财政和银行却已捉襟见肘，难以为继；雪上加霜的是外需疲软。经济增长的前景昏暗得如首都的雾霾，令人看不到希望。
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忽然间，地平线上出现一道曙光，城镇化！据说，城镇化将拉动基础设施投资40万亿，相当于2012年GDP的80%；据说，城镇化将从根本上扭转长期以来的投资——消费失衡，因为城镇居民的人均消费是农村的3倍。忽然间，不必推动改革就可拉动需求了；忽然间，不必触动复杂利益关系即可调整结构了。据说，只要抓住城镇化这一环，中国经济就将以8%的速度至少再增长20年！
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怎么早没想到这招儿呢？是前人太过平庸，还是今人智慧超群？
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市场化的结果而非政策工具
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先让我们看看历史吧。读史未必使人聪明，忽视历史却是不可饶恕的愚蠢。
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改革开放30多年至今，我们可记得什么时候搞过城镇化的规划？可曾制定过什么样的城镇化政策？从来就没有。没有宏伟蓝图，没有统筹兼顾，没有配套政策，没有资金安排，甚至连试点推广都没有，不知不觉中，城镇化率就从1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除进城不落户的农民工，城镇化率也达到了35%左右。
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城镇化的提高并非来自政府主动地、有意识地推动，而是城乡社会、经济、市场、产业和文化发展的自然结果，就像小孩子的身高是自然生长的结果，而不是家长调控的变量。家长可以提供营养，但不能打鸡血、喂激素，操控孩子的生长过程。同理，政府也不应自己动手，圈地迁人，按图造城，而应该并且只能是营造有利于城镇化的法律和政策环境。
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回顾过去的历史，对我国城镇化贡献最大的，当属农业改革和民营经济的发展壮大。20世纪70年代末，我们解散了人民公社，打破了僵硬的计划体制，长期束缚在故乡和故土上的宝贵生产要素劳动力开始自由流动，经过乡村副业和乡镇企业，最终进入了城镇工商业和服务业。
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农村改革的意义不仅在于为城镇经济提供低成本的劳动力，而且还在于农业剩余的大幅度增加。古往今来，世界上城市扩张的制约因素都是农业剩余，即农业产出减去维持农村人口自身所需后的剩余。我国明、清时期的城市规模小于前代的宋朝，原因就是明末的人口爆炸，在农业生产效率基本不变的情况下，可供城市人口消费的粮食减少，导致城市规模的萎缩。新中国成立后实行至今的户籍制度，其初衷和在相当长的时间内也是限制城镇人口的增长，缓解粮食供应的压力。
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农业改革彻底打破城市扩张的这个瓶颈制约因素，“包产到户”从根本上改变了农民的激励机制，集体经济的“大锅饭”让位于真正的按劳分配，“多劳多得”提高了农民的生产积极性。单位土地产出随之增加，在短短几年内就解决了城镇的粮食和副食供应问题，为城镇的发展奠定了坚实的基础。
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生产效率的提高使农村劳动力变为多余。幸好我们在20世纪80年代中期启动了城镇经济改革，快速增长的民营企业及时吸纳了农村的富余劳动力，而民营企业的发展又得益于国有经济的改革与收缩。国有企业从竞争性行业中退出，释放出原材料、能源、机器设备，民营企业由此在市场上获得了生产所需的投入品。在这个资源从农村到城镇、从国有到民营的重新配置过程中，既没有政府规划，也没有政策扶持和指导。政府做的只是打破计划体制，市场这只“看不见的手”无声无息而又有效地组织和协调了城镇的经济活动，价格信号指导了城乡资源的流动与组合。这里所说的价格信号不仅指企业投入和产出品的价格，而且包括资本回报率和工人工资等生产要素价格。
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在价格信号的指导下，资源必然流向更有效的地方。企业追求资本回报最大化，力图实现成本最小的投入品组合。这导致投入品的有效利用：追求收入最大化。农民一定会寻找最适合自己的工作，这意味着劳动力的有效使用。
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改革开放以来，经济高速增长的根本原因就在于以市场为基础的资源重新配置。自利的企业和个人无意中提高了社会资源配置的效率，也在无意中提高了城镇化的程度。“无心插柳柳成荫”，迄今为止的城镇化是谁也没有，也不可能预料到的一个结果。政府过去做的和今后应该做的是促进资源的自由流动，或者更现实一点讲，起码不要为资源的市场化配置制造障碍。
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就政府的作用而言，回顾“傻子瓜子”事件是非常有意义的。设想当初若无小平同志的过问，依照地方政府的意见，以“走资本主义道路”为名，将民营企业家投入监狱，民营企业就无法生存，而没有民营企业，进城的农民到哪里去就业呢？那时的国有企业因效率低下，处于停滞和萎缩状态，而且没有计划指标，不能擅自雇人。如果没有那时的民企创造足够的就业机会，今天的城镇化率又会是多少呢？
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改革解放了资源和生产要素，资源与要素的自由流动导致城镇化水平的提高。随着企业与人口集中到城镇地区，聚集效应越来越显著，城镇经济的效率进一步提高，而产生聚集效应的，依然是那只看不见的手。
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城镇的聚集效应
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城镇与农村的区别在于聚集程度，在人口密集的城镇中，至少可以产生下列几项效应。
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