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农地转用这一块就更差了。农地转用基本上就是剥夺农民集体所有权和使用权。在转用上，它启动了城市国有和农村集体所有的架构，结果是“两权分离”实际上变成了两种所有制的分治，这种分治导致集体所有权和使用权基本上被取消。
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农地制度选择与变迁
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农地制度变革的努力一直未停息过
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农地领域的制度选择与变迁是被关注最多的。20世纪80年代农地改革之前制度选择的结果，可以用四个方面来概括。
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一是以农民所有制废除地主私有制。“土改”基本上是用农民的所有制废除地主的私有制，但继续保留着私有制。
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二是用合作制来取代农民所有制，即初级社。初级社的时候还是私有的，但是用合作制取代了农民的所有制。
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三是以集体所有制取代合作制。就是到了高级社、人民公社的时候，是用集体所有制来取代合作制。
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四是“三级所有、队为基础”的体制。“三级所有”，就是所有权的一级在生产队，但事实上其他几个所有权也在继续发挥作用，不过是以生产队为基础。
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对于集体制度下农地制度安排缺陷的研究，已有定论，由于行政权替代产权功能，对生产者激励低下，努力与报酬不对应，导致生产绩效很差，因而在底层事先发动，地方与中央改革者的支持与互动，推动包产到户改革在全国普遍化，然后以法律形式制度化。
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现在很多人批评农村改革在20世纪80年代中期以后就停滞了。在我看来，批评得不是很恰当。其实问题不是没有改革，改革一直在做，80年代中期以来一直在努力。关键是在制度选择上做了框定，因此就只能做到这样，即：不动所有制，强化使用权。怎么做的呢？
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第一，从承包期上着手。从产权来讲，最主要的是农民的预期要稳定，也就是把承包期不断延长，一直延长到农民与土地的关系稳定。
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从1984年明确15年承包期，到第二轮承包时延长到30年(在此期间又提出“增人不增地，减人不减地”，将贵州湄潭的试验上升成全国的政策和法律)，一直到2008年提出“长久不变”。这套制度安排就是为了稳定预期。
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对“增人不增地，减人不减地”，一直争议很大。这是1987年原中央农研室在贵州湄潭进行试点基础上形成的制度安排。当时就面临改革进行不下去了，杜润生老先生提出建立改革试验区。土地制度方面有三个，其中就有贵州湄潭县的“增人不增地，减人不减地”，实际上是对整个集体所有制的一个根本改革。
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集体所有制一个最重要的制度安排就是作为集体经济组织成员，人人有份。既然是人人有份，那增加的人也应该分一份，减少的人就应该拿出来，所以这套以成员权为基础的制度安排的结果是增人就得调地，减人也得调地。导致的结果就是影响农民的行为预期，再就是土地的细碎化。
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湄潭试点意味着未来农民跟土地的关系就固定了，增也不再调，减也不再调。从那个时间开始，地在谁手上就不再动了。
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到了2008年，提出“长久不变”。“长久不变”作为一种制度安排，是将“增人不增地，减人不减地”变成一个基础性的制度安排。“长久不变”是什么意思？用中央文件的原话是：现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。这意味着人跟土地完全对应上了。
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2008年提“长久不变”时，改革的方案有几个：一种是从30年再延长一倍，延长到跟国有一样的70年。当时反对的意见是，30年变成70年还是一个有期限的土地制度。另外一种观点是实行“永佃制”。当时也有人反对说这是一个哲学概念，没有永久的东西，所以后来就叫“长久不变”。
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“长久不变”的制度安排，实际上意味着从有期限的土地制度变成没有期限的土地制度，就是现在的地在谁手上，以后就由谁长期种。但是，这不意味着这个地就属于谁，否则就等于第一个底线被突破了。只能说这个地的承包经营权就是谁的。
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第二，完善产权权能。产权权能就是使用、收益和转让权。实际上农地改革在这方面做了很多努力，比如：首先，改革初取消统购统销，把收益权给农民，完善收益权。2004年以后又取消农业税，农民对土地的收益完全归己。其次，不断地强调农户的主体地位，将产权交予家庭、农户。农户是产权的主体，这一点从20世纪80年代以来一直强调的，到90年代以后又不断重申，因为很多人觉得农户做主体规模太小，农户没知识、不懂市场。为了保住农户主体地位，甚至将家庭承包经营制度确定为基本经营制度，将“统分结合的家庭承包制度”，写入法律。
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另外，从1984年开始，就允许农户土地流转，自那以后，不断完善土地流转规则，确立“依法、自愿、有偿”的原则。
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第三，法律化，把《土地承包法》和《物权法》规定的承包经营权作为一个财产权，使原来的发包和承包关系即一种合约关系，变成农民对承包地的物权。
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“两权分离”改革逻辑的结果
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很显然，按照所有权和使用权分离的逻辑，搞制度设计的人已经煞费苦心了。如果这套改革路径能够走下去，就继续走。现在看来，问题越来越多。“两权分离”改革逻辑的结果是什么？
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第一是“集体”时不时就冒出来。改革初期的初衷是，把使用权做实，让产权发挥作用，让农民好好种地，给你集体留着法律所有权，但你别跑出来生事。但是，事后证明，“集体”却时不时出现。因为集体所有制还是作为一级主体存在。有时是政府让它冒出来。我们在基层调研时，发现“集体”没有安分过。它冒出来时也没辙，因为在法律上“集体”也是一级。
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第二，依附于“集体”所长出来的“东西”说不清、道不明。这是现在农村治理里非常大的一件事。现在“集体”实力强的地方，主要靠先下手为强，“集体强人”自己把农地变成建设用地。华西村、北京周边的村都是这样。现在这些在“集体”上长出的东西，由于先天没有明晰的产权安排，后患无穷。现在“集体”上长出的东西，都离不开两个制度基因：一个是依托于集体的土地，另外一个是依托于集体成员权。
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