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《改革意见》提出，将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系，提供基本医疗卫生服务；把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系，完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。
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我们不可忽略户籍制度改革是复杂和艰难的，改革必将是个系统性的工程，涉及土地改革、财税体制改革、城市规模与布局等。过去十多年来虽然政府的政策在户籍领域逐步放开，也取得了一定效果，但到当下来看，推进的难度越来越大，瓶颈已经从户籍制度本身扩展到各领域，需要以更大的力度从更高的高度推进全面的改革。
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户籍制度改革和基本公共服务均等化，要求地方政府提高基本公共服务的财政支出以满足新增居民的公共需求，包括廉租房建设、基础设施建设、养老金支付、义务教育支出、公共卫生和公共安全支出等。从一个简单而并不十分准确的测算来看，对于政府投资支出而言，市民化本质上还是要解决与户口相关的基本公共服务，主要包括三大块：以城市最低生活保障为基础包括医保在内的社保体系，城市公平教育保障，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排等。如果看远点，未来用20年时间新增6亿市民，平均每年2500万，人均花费8万～ 10万元，一旦成为市民，那么，政府每年的新增城镇化投资在2万亿元以上。在不考虑自然增长并只计算每年新增一次性支出的前提下，初步匡算如下：城乡低保保障标准一般是城镇居民人均可支配收入的20%和农村居民人均纯收入的25%以上（数据显示，全年城镇居民人均总收入26959元，农村居民人均纯收入7917元），全部转为市民后，人均多支出3400元，假设入城市户籍后一次性买断20年，累计人均支出7万元；在教育方面，随着义务教育均衡发展的推进，城乡教育支出差距在缩小，主要是地区间差异较大，初步估算每年用于增加接受农民工随迁子女的城市义务教育阶段学校补充公用经费和改善办学条件等的财政支出约2000亿元（约占2012年国家财政性教育经费支出2.2万亿元的10%），人均一次性投入0.8万元；而医疗方面，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗补助标准相同，进行财政转移支付即可，暂不计算新增医院等基础设施建设支出；保障性住房建设方面，按照每年600万套的规模计算，财政支出约3000亿元，人均一次性支出1.2万元，暂不考虑折旧、更新等。如此计算，20年的新城镇化投资差不多在40万亿元的水平。
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户籍制度改革的推进必然增大地方政府的资金压力，因此需要通过财税体制改革，促使地方政府的财政收入与财政支出相匹配。首先必须明确区分中央和地方在推进户籍制度改革中的财政责任。针对不同的公共服务强度，基于我国国情，地方政府应为社会保障和最低生活保障等生活救助项目中补贴部分基本责任和地区差异化的责任，而中央政府承担全部各级义务教育责任、大部分基本城乡医疗和养老保障责任。这样，也可以同时解决长期存在的义务教育、医疗、养老在地区之间和城乡之间的不均衡问题。中央要对基本公共服务的内涵和外延做出明确界定，据此重新划分中央和地方责任，使事权和财权处于平衡状态。现在地方收入少责任重，缺乏激励，富裕地区尚好，而西部地区需要持续性的补贴，因此解决问题的关键在于中央政府进行财政体制改革，重建转移支付的机制设计，建立扁平化的财政层级框架，合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任，增强地方政府支出责任与财力的匹配度，实现中央和地方的激励相容和区域平衡。
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结合土地改革，一方面要切实保障农民的土地财产收益权，另一方面也要结合公共服务均等化，地方政府的土地出让收入一部分用于进城务工农民的社会公共福利提升，而在基础设施建设的资金渠道上要创新投融资方式，不能单纯依赖土地出让收入和土地抵押贷款。可以通过深化投融资体制改革，引入民间资金，创新地方政府融资方式等方法缓解资金压力，促进经济的良性循环。
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此外，为了增加地方财力，解决城镇化的资金问题，我们预期未来会开征财产税，包括房地产税和遗产税。随着经济的发展和市场机制的不断完善，作为财产税类主体税种的房地产税的收入或将迅速增加。从长期看，房地产税的推广有助于地方政府缓解城镇化过程中面临的财政支出压力，这也是海外通行的地方政府管理和运营城市的资金的主流来源。
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而在国企大力推进混合所有制改革的同时，强化国资收益的社会保障和财政支撑功能，发挥更多社会性作用。例如，以货币形式存在的国企分红和退出得到的资本应全部划至全国社保管理机构以充实养老基金，再以财务投资形式重新回笼到资本市场进行保值增值，为消化未来国民养老的隐性负债提供支持，即实现国有资本积累成果的全民共享，这一点就类似于资本市场的强制分红，这也将提供社会保障均等化的重要支撑。
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户籍制度改革的红利
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户籍制度改革的核心内容包括，有序放开二线城市、一线及特大城市周边卫星城镇户籍，确认已经转移至城镇的农民工及其直系亲属的市民身份；初步实现全国范围内的公共服务均等化，特别是开放关键的城乡统一的养老保险、农民工职业培训、子女教育和基本住房保障。
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户籍制度改革红利体现在对经济的直接拉动和人口红利两方面。从我们对户籍改革对经济影响的测算结果看，如果2014年开始推进深入改革，那么2014 ～ 2020年户籍改革红利对GDP增速的拉动作用在平均每年1%左右，户籍改革红利对GDP总体的贡献率将达到5%。
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过去中国的城镇化主要体现在投资的迅猛增长，但我们认为，未来的城镇化将更多体现在消费和服务的增加上——即城市发展水平的提升、公共服务的均等化、社会发展的再平衡。《改革意见》明确提出，“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”，“不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率”。过去特殊的城乡二元分割体制牵涉的城镇福利、社会保障和土地利益等，导致过去30多年进城务工的农民在生活习惯、消费模式上都未能真正转变为市民模式。因此，关键在于实现这1亿农业转移人口和其他常住人口的市民公共服务和消费模式转换，实现进城务工农民与城镇生活方式的真正融合。其中不仅包括务工者本人，还包括其家属。务工者主要是生产者，而家庭则带来消费，这种生活模式才能促成一个良性、可持续的经济循环。如果再把约8个百分点的新增城镇人口加进来，那将进一步释放出达3亿左右人口的消费潜力！
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从新人口红利方面看，户籍制度改革可以明显缓解劳动力紧张问题，改革将从非农劳动倾向、平均工作时间以及工作效率提升几个方面拉长人口红利。首先，户籍制度的改革将影响农村劳动力的非农劳动倾向。根据我们对整体就业倾向的分析上看，户籍改革能够提升未来整体非农劳动就业倾向，在一定程度上缓冲劳动力储备下降带来的负面影响。假设劳动参与率不变的话，我们预测在2020年，农民工总数将达到3.05亿。其次，户籍制度改革有助于从工作时间长度弥补劳动力不足的问题，从每年的工作时间长度来看，统计局统计的数据是农民工平均工作时间为9.8个月，在城市定居的农民工每年在城市工作的时间将会延长至12个月，从平均在城市打工的年数上看，平均为8~9年，而一旦解决户籍和社保瓶颈，则有非常大的提升空间，这对他们自身发展和城市进步都有很大帮助。此外，在理顺农民工落户城市的道路后，政府在培训技术配套上也可能进行一定的投入，工作效率的提升也将是未来红利释放的重要突破点。无数的例子证明，人到了城市就会变得聪明，善于学习，并不断增加对自身的人力资本的投入，这会大幅提升有效劳动时间和劳动生产率。这会使得仅仅考虑计算适龄劳动力绝对数量的所谓“刘易斯拐点”在中国成为一个伪命题，这也提醒我们各种“舶来品”理论一定要经过中国的实践检验。
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更为关键的是，摆脱了这户口的束缚，如此巨大的人口先后来到城市，能够提供的不仅仅是曾经极度“廉价”的劳动力，更多的是智慧、创造力和公民能力。他们需要的也不仅仅是面包、住房和家电，他们更需要的是平等的机会、更丰富的社会生活和全面的公民参与。各种配套的平权改革会赋予他们更多的财富增长，进而成为中产阶层的机会，而一个巨大中产阶层就意味着一切，他们相对稳定、开放、理性和包容。而这就意味着民智开发、思想解放，追求幸福和民主共识，他们将更为积极地参与社会、社区、城市和国家的建设过程。这是一个农民市民化、农民工市民化和市民公民化的过程，这将全面重塑中国的增长、经济、社会、生活、文化和政治。
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（本文原载于《上海证券报》）
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读懂中国改革3：新常态下的变革与决策 农民工市民化，立竿见影的改革红利
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蔡昉（中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长）
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激励是改革的有效“推进器”，无论实施者是地方政府还是其他的当事人，否则这项改革便是激励不相容的，没有办法有效推进。户籍制度改革以及农民工市民化已经讨论了很多年，但成效并不明显。虽然我们预期在党的十八大和十八届三中全会部署之后，改革能有实质性的推动，但是，目前仍然有很多观念上的障碍需要突破。比如说，我们听到更多的地方和研究者在测算农民工的市民化要花多少钱，但是我们没有看到有人计算推进这项改革到底能够带来多少收益，也没有看到关于这个改革收益如何分摊的估算。
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虽然社会各界原则上承认改革具有更长远的收益，但是这种说法比较笼统，没有被定量化。从全世界的角度，人们在相关方面做了很多测算，例如，迈克尔·克莱门斯曾估算，如果全世界范围内劳动力流动的障碍可以打破，产生的收益竟可以大幅度超过全世界GDP的总和。当然谁也不会相信这个制度性的障碍会被打破。另外，我们可以看到，美国在争论移民法案时，也认真地算了账，看如果未登记移民变成公民可以带来多少收益，至少人们承认，这项改革在联邦政府这一层次，通过税收的增加可以实现收益大于成本。我们面对的农民工市民化问题，更必须看到收益，尤其是我们所面对的这些要成为市民的人，本身就是中华人民共和国的公民。进行改革的成本收益分析有两个目的。
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首先，了解了改革真实的收益和成本，才可能形成尽可能广泛的关于改革的共识。有一种观点认为，中国的改革任务与经济增长速度之间存在一种替代关系，为了推动改革必然要牺牲增长速度。国外有的媒体甚至称中国的改革是“增长抑制型”的。国内舆论也有类似倾向，夸大改革成本而低估改革收益。这样的观点不符合事实，类似的舆论也不利于形成改革共识，缩小了改革方式的选择空间，还会误导投资者。
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其次，正确认识改革能够带来的收益，还能够增加改革方式和策略的选项，强化改革的动力。改革尽管能够获得净收益，但是，成本和收益却是不对称地在当事人之间进行分摊的。为了最大限度地使改革具有激励相容的性质，通常有两种方式可供选择，一是所谓“帕累托改进”，即这种改革可以在不伤害任何既得利益的前提下予以推进；二是所谓“卡尔多改进”，即虽然有利益群体会因改革而受损，但是，由于改革带来较大的净收益，可以拿出其中一部分对受损者进行补偿。当前面临的改革任务，已经很少具有帕累托改进的性质，但是，如果我们能够认识到并且把握住改革的收益，就可以适当地运用卡尔多改进的方式，以减小改革阻力。
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中央政府提出要探索农业转移人口市民化的成本分担机制，强调的是把改革成本在企业、居民、政府之间分担。其实还有很重要的一点，就是要在各级政府之间分担农民工市民化的成本，来源便是改革带来的总体净收益。这是一种推进改革的有效方式，有利于实现改革的激励相容。
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2004年之后沿海地区出现劳动力短缺，至今已经转化为全面的招工难问题。2010年之后，15~59岁劳动年龄人口开始绝对减少，意味着中国正在丧失其人口红利，相应导致经济增长速度的下滑。过去两年我国经济增长速度都是7.7%，已经不再是两位数的增长。这不是由于外部需求的冲击造成的，而是因为人口红利丧失造成的。根据我们的测算，GDP的潜在增长率，即生产要素供给和生产率提高速度可以维持的正常增长速度，正在从1995~2010年这15年的平均年增长率10.3%，下降到“十二五”时期的平均7.6%，到“十三五”时期还会继续下降到6.2%。应该说这是一种自然的减速。然而，潜在增长率的自然减速也是可以改变的，也就是说，如果通过增加劳动力的供给延长人口红利，如果生产率改善的速度可以加快，都可以使潜在增长率得以提高。这些都有赖于全面深化改革，因此我们要尝试去赢得改革红利。
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那么，农民工市民化这项改革究竟从哪些方面带来收益呢？当然，我们推进农民工的市民化首先是以人为本的要求，由此可以大幅度提高基本公共服务的均等化，特别是社会保障方面的包容性，不仅有助于显著缩小当前存在的收入差距，更重要的是从制度上切断贫困的代际传递。自2004年出现民工荒并且农民工工资持续上涨以来，城乡收入差距已经出现缩小的趋势，全国的基尼系数也开始降低。但是，如果不能根本解决基本公共服务均等化问题，农村居民或者农民工的子女就仍然要保持农民工的身份，也不能获得同等质量的教育，未来可能成为新的脆弱群体和边缘人群。
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