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再回到国企改革和乡镇企业上来。20世纪80年代中国的企业改革,不仅原有公有制企业没有被私有化,相反各级地方政府,尤其是市、县地方政府还大大扩张了原有国企的产能,甚至新建了更多的国企和乡镇企业。不难发现,那时中国各地建立的乡镇企业,基本上都是“苏南模式”类的企业,换句话说,绝大部分是真正的公有制企业,只不过它们是县级以下政府组织(乡政府和具有准政府组织性质的村集体)主办的公有制企业,而那时所谓“戴红帽子”(假公有,实民营)的乡镇企业,总体来看不仅是少数,而且也主要集中于温州等少数地区。而温州等地之所以主要出现“戴红帽子”的民营企业,更有其特定的历史基础和地方政治结构因素。
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国企民营化的转型:并非越快越好
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至此,一个有意思的问题是,为什么公有制企业在中国经济转轨开始后相当一段时期内带来了经济的持续成长?为什么在中国转轨早期,经济学一般认为的民营企业更有利于提升效率和经济表现的规律并不适用?
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要对上述问题做出有效的回答,还是要回到前述计划经济中的两类低效率上来:首先是优先发展重化工业带来的第一类资源误配低效率,其次是建立国企与人民公社带来的第二类劳动者工作激励低效率。无论是中国的农村改革先改善第一类低效率、后改善第二类低效率,还是中国的城市改革反其道而行之,都是以一类效率改善为另一类效率改善创造有利条件,并以此为基础构造一个良性叠加的机制来持续推动增长。而出现这种良性叠加机制的初始条件,其实是计划经济时代消费品的极端匮乏和人民生活水平的极端低下。当然,计划经济时代的消费品短缺并不意味着当时百姓有足够购买力却无法买到所需消费品。但一旦中国通过有效改革(如联产承包责任制、城乡逐步放松对轻工业的行业进入管制)开始释放生产力后,就可以极大增加消费品供给,同时也创造农业、非农收入在内的新增财富,并最终提升对消费品的有效需求。
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事实上,直到20世纪80年代末期,中国绝大部分轻工消费品,乃至能源、原材料甚至是部分重化工业装备产品,都处于供不应求的状态。产品供不应求,实际上就意味着只要有办法组织起新增产能,基本上无论搞什么产权性质的企业都可以赢利。也正因如此,包括国有企业和乡镇企业在内的各类公有制企业,只要采用某些可以和利润挂钩的绩效激励,就可以较好地调动经营层和工人的劳动积极性。
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在这种情况下,公有制企业只要找对了市场需求,充分利用经济中充沛的劳动力组织生产,就可以改善计划经济中第一类资源误配低效率。而作为企业所有者的各级政府,也只需要通过承包制、利润留成等企业经营机制改革(而非所有制改革),去激励企业管理层和工人努力工作,有效地改善计划经济中第二类工作激励低效率。如是,这一阶段的公有制企业发展就不是一个太大问题。而相比于私营企业,公有制企业甚至因其可容忍一定程度的冗员而可能更有利于转型初期的社会稳定。
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显然,制造业产能不足、产品供不应求只是经济转轨中的一个过渡阶段,它不是也不可能是市场经济的常态。实际上,对于一般的市场经济而言,只要没有人为设置的过高行业准入管制,产能就会很快扩张,并迅速出现行业平均利润趋近于零的常态。
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正是从90年代初期开始,随着各地国企与乡镇企业不断扩建、新建,中国消费品乃至于能源原材料的短缺局面开始得到根本扭转,制造业全行业平均利润也从早期的30%~40%,较快地下降到接近于零的水平。原来那种生产什么都能赚钱的好日子结束了。这时,要激励公有制企业的经营层与工人努力工作,政府就必须不断提高企业利润留成的比例。实际情况也恰恰如此。当这些竞争性行业平均利润趋近于零时,承包合同中企业利润留成比例趋近于100%。
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一旦赚钱变得日益困难,公有制企业不可避免存在的预算软约束、“负赢不负亏”、所有者缺位等基本矛盾就开始凸显。当时,地方政府、企业与银行之间存在特殊的关联,地方为保税收、就业一般往往会为企业担保从银行贷款,这样,地方的国企、乡镇企业开始给金融系统带来了日渐增加的坏账。到90年代中期,当中央政府意识到其中蕴含的重大金融风险并逐步采取措施断奶后,地方政府通过破产、改制乃至直接民营化去“甩包袱”的行动就自然展开了。
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回顾90年代中后期国企的“抓大放小”改革,那些地方政府兴办的、以轻工业为主体的各种国企与乡镇企业,其实很多在中央出台相关政策之前就已经开始了大规模破产与改制。而破产、改制动作比较缓慢,甚至最后还有所保留的,一般都是较高级政府,特别是中央政府所有的、具有一定规模经济的上游重化工、能源、原材料行业国企,还有一些高端服务业部门,如交通、电信、电网等。由于当时下游的消费品工业出现了严重产能过剩,这些被保留的少数上游大型国企在经营上也非常困难,也有一些进行了民营化改造,但这样的政府特殊支持还是让关键部门的一些大型国企继续存活了下来。
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前述讨论要说明的关键一点,是一个健全的市场经济体系与人为设定的行业进入管制不相容。一旦去除这些管制,行业平均利润率必然趋近于零,而这种情况下,一般而言民营企业是最有效率的产权安排。但是,从计划向市场经济转型的初期,政府并不一定要马上、全面推动私有化,完全可以在产能不足的转型早期,通过降低行业进入管制来改善计划经济第一类资源配置低效率,而这也将创造资源推动国企经营机制改革,并改善第二类工作激励低效率。只有当经济中出现产能过剩引致公有制企业软预算约束等劣势凸显时,地方政府才会推动公有制企业改造,但到此时,经济已持续增长一段时间,各级政府也已经有了较为雄厚的资源来为下岗职工埋单,甚至为破产企业处理坏账。同时,民营企业也开始逐步壮大,并为下岗职工的就业转换提供有效的减震。
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国企“抓大放小”改革遗留的问题
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20世纪末中国国企改革的“抓大放小”改革,不仅有巨大成就,也遗留了不少问题。
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必须承认,90年代的大规模国企、乡镇企业破产、改制、重组,为21世纪初中国经济高增长创造了非常有利的条件。正是因为能迅速“放小”,让民营经济真正焕发了活力,也就助推了中国在2002年后逐步摆脱困境,甚至变成中低端消费品生产的“世界工厂”;而与国企改革同步推动的住房体制改革,更促进了21世纪以来城市商品房市场的蓬勃发展。
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出口产业与房地产业的大发展,构造了中国2002~2008年间超高增长时代的强力双引擎,为20世纪末21世纪初陷入重大困境的重化工业、能源原材料产业提供了超强支撑,同时也极大增加了对金融、电信、交通等中高端服务的服务需求,壮大了当时所抓的“大”。
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但无论是国企改革的“放小”,还是“抓大”,囿于历史条件和决策机制不完善,还是存在相当的局限,并给后来中国进一步的国企改革乃至经济的整体发展带来了不可忽略的负面后果。
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从“放小”来看,90年代中后期的国企与乡镇企业改制确实存在不可忽视的公有资产流失问题,也存在政府工作不到位、下岗职工未被妥善安置的问题。正是这些问题的出现,让2003年后政府在进一步国企改革,尤其是推动企业破产和民营化方面变得日益谨慎。相当一段时间以来,国企即使效率不高、业绩很差,各级政府也倾向于选择“不抛弃、不放弃”,于是,国企预算软约束问题又不可避免地成为经济发展的魔咒。
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“抓大”带来的问题更为严峻。尤其是中央国资委所管理的100多家央企,在金融、能源、电信、交通、石油、石化等领域基本上持续占据垄断地位,在钢铁、煤炭、建筑、汽车等竞争性行业也继续存在,大部分还在2002~2008年黄金增长期内迅速壮大了实力。垄断性央企甚至不少还在一些新出现的高利润行业,如房地产业攻城略地,以至于这些行业甚至还出现了所谓的“国进民退”现象。
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在2009年政府为应对金融危机实施了强力刺激政策后,上述趋势日益明显:在超级宽松货币政策与廉价信贷支持下,在要求国企通过投资支持经济的指令下达之后,很多国企,尤其是资源、能源、交通运输行业的央企开始了大干快上。如今,这些当初过度扩大产能与投资的不利后果开始凸显,也给金融体系带来了日益增加的压力。
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21世纪出现的新问题:地方投融资平台类国企
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自21世纪以来,一类新的地方国企,即地方政府投融资平台开始大规模涌现。随着上一轮地方制造业国企逐步改制,在竞争性制造业部门中所剩地方国企数目已较少,在政府公用事业、服务业中还有一定数目的国企。但围绕城镇化与工业化浪潮,地方政府逐步开始依托“土地财政”、“土地金融”,大规模建设工业开发区、新城区。于是,一类新的地方投融资平台类国企建立起来,并成为城市基础建设筹资的主要载体。这些国企包括城市基础设施建设、各类开发区和园区平台、交通运输类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等。实际操作中,地方政府一般是把土地、国有公司股权、规费、国债收入等资产划拨注入这些企业,然后从银行取得贷款或发行城投债,或通过融资租赁、项目融资、信托私募等方式来融资。其中,抵押土地资产获得贷款收入是目前这些平台最常见的融资方法。地方政府以尚未出让的商住用地为抵押品融资,而未来土地出让金则构成了偿债的基础。
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作为地方突破财力限制的体制创新,投融资平台类国企是地方“以小财政撬动大城建”的关键所在。但由于缺乏清晰的法规约束和风控机制,往往会投资过度。加上近年来房地产市场下行,限制了土地出让金持续增加的空间。随债务逐渐到期,地方融资平台类国企的风险日益加大。
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相当一段时期内,之所以中国的地方债务问题没有那么突出,主要还是房地产市场持续繁荣,使得地方政府能获取巨额土地出让金并按时付息还本。但如果未来房地产市场继续下行,投融资平台类国企给地方财政乃至整体金融体系带来的风险就不容忽视。
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不利的苗头恰恰在这几年开始出现。2009年中国大规模的信贷刺激政策实施后,在金融体制仍被严格管制、利率也未市场化条件下,大量廉价贷款被配给到地方政府所建立的投融资平台类国企,以及具有一定垄断地位的中央、省级国企。前者运用贷款新建、扩建工业开发区和城市新区,改善包括地铁、城市道路等在内的基础设施,而后者除运用这些贷款到国内外收购各类资源和资产外,还有部分投入城市的土地炒作,进一步加剧各线城市房地产的全面泡沫化。
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与20世纪80年代日元升值后日本采取大规模信贷刺激并带来房地产泡沫相比,中国当前面临的挑战可能更为严重。日元快速升值带来了日本制造业企业的大规模外迁,但中国地方政府,特别是内地不少地方政府,却通过投融资平台类建设了更多的工业开发区,加上新旧城区的各类基础设施建设,地方债务余额在2008~2010年间就翻倍超过10万亿元,到2014年底更接近20万亿元。
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