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实际上，在上述行业的改革中，必须能真正引入民营经济作为直接参与竞争的主体，同时也要建立有效的反垄断监管框架。这不仅将是中国未来经济实现持续增长、并最终迈入发达经济体的关键性改革，也是降低政府既有债务与金融体系风险、补充社保账户潜在缺口的关键性改革，甚至还是解决大批大学生就业、保持社会稳定的关键性改革。
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顺便说一句，中国目前出现大学生就业困难问题的根本原因，并不主要在于中国大学生的供给过剩，而恰恰是因为能解决这些大学生就业的高端服务业、制造业部门的发展严重受限于国有企、事业单位的行政性垄断。
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国企改革方案的主导权配置
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总体来看，21世纪以来中国的国企改革缺乏实质性进展。央企的五朵金花——电力、铁路、电信、石油、电网改革一直没有取得实质性突破，此外，还存在着诸如努力多年也没有造好自主车的各大国有汽车企业，重复建设和亏损严重的国有钢铁企业，以及一些在竞争领域里依靠多元化交叉补贴生存的一些国企。国企改革的缓慢进展表明，因重大利益交织与意识形态束缚，改革的阻力很大。
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据媒体报道，2014年10月国务院成立了国有企业改革领导小组，负责落实国企改革的工作部署，并统筹研究和协调改革中的重大问题和难点问题，但由于利益胶着，加上对国有资产流失的担心，在一些关键问题上相关机构仍未达成共识。至今为止，中央层面的改革总文件尚未出台。
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应该说，国务院国企改革领导小组的成立，肯定有利于跳出部门视角与摆脱本位主义，是未来中国国企改革的一个良好起点。有理由期待，国资改革领导小组会超越以前的一些只顾国有资产保值增值，却不利于社会财富最大化、不利于增长与就业，甚至强化央企行政性垄断、破坏全社会利益的改革；更有理由期待，由更高层级统领的国企改革，能杜绝曾经出现的、本应该作为“被改革对象”的垄断性国企自提改革方案，结果是很容易做成表面文章，甚至滑向自利式行动的情况。
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由于在国企改革最终目标设定这个主要问题上，决策层内部、决策层与学术界之间，乃至学术界内部仍然在很大程度上缺乏共识。加上大批国企在不同行业分布，并为不同级别政府所有，这里很难给出非常具体的改革方案。本文不可能也无意为国企改革提供具体的可操作方案，只是提出在国企改革整体方案设计上，政府应特别注意处理好几个关键问题。
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地方债务化解与竞争性行业地方国企完全退出
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地方政府投融资平台类国企的财务风险化解，实际上也就是地方债务的化解，应与地方政府其他类国企改革及相应的资产变现、国企逐步全面退出竞争性部门的改革结合起来。随着当前城市房地产市场下行，未来地方土地出让金收入增速下降，乃至于出让金水平绝对下降的情况都可能出现，投融资平台类国企用于抵押的土地价值难以覆盖其对应贷款的可能性日益加大。
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对未来经济进一步下行可能带来的地方预算内、外收入大幅度下降，未来各类公共服务、社保支出刚性增加，以及由此导致的地方政府债务缺口，中央和地方政府都应有充分的认识和准备。目前，一些地方政府已开始着手处置手上的各类国有企业资产，为未来的偿债和补缺做准备。
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为此，中央政府应该为地方国企改革制定一个原则性的指导方针：即在全面摸清地方政府资产负债表的基础上，明确那些仍存留在竞争性行业（包括服务业与制造业）的地方国企应该逐步完全退出，而相关资产处置后的变现收入应该优先偿还以银行贷款为主体的地方存量债务，而不能用于进一步铺摊子的资本建设乃至地方经常性支出。中央更应该制定出原则性的政策，一方面要防止出现因措施不到位而导致的国资流失，另一方面又让地方政府解除不应有的顾虑，推动地方国企在一般竞争性行业逐步但最终完全地撤出。这显然是一个难度很高的平衡。
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目前中国超过10万家的地方国企中，大致可分为三类，一类是投融资平台类国企，大约上万家，第二类是一般竞争性行业国企，第三类是地方公用事业部门国企。我认为，地方国企改革的主要目标应明确为：第一，逐步实现竞争性行业国企的完全民营化和资本变现，为地方投融资平台类国企相关债务的偿还、为地方社保与公共服务资金的充实创造条件；其次，在那些传统上有自然垄断特性，但现已可以引入竞争的地方公用事业领域，切实引入民资并加强竞争，全面提升地方政府公共服务提供的效率。
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关于地方政府是否应该在一般竞争性行业实现国企完全的退出，必然存在不同的意见。之所以我认为要把目标设定为最终完全退出，一方面是让利于民，推动社会资本投入到有回报的实业部门，而不是到资本市场或房地产市场去继续吹大泡沫，甚至直接流出国门；另一方面，也是要通过国资变现去偿还地方债务并补齐投融资平台类国企可能带来的巨大坏账，甚至用于提升公共服务，补齐社保支出的潜在缺口。
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也正是从这个意义上讲，在地方国企改革的过程中，对竞争性行业仍存在的那些国企，逐步吸收私营股权进入的“混合所有制”改革，可能是实现上述“最终完全退出”目标的一种过渡形式，而不应该是最终形式。
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现代经济学和各国经济发展的经验表明，在那些竞争性较强的行业，混合所有制，尤其是国企和民企相互长期参股，可能带来的问题要比解决的问题更多，尤其是国有股权的委托代理机制问题与国有资产流失问题，要处理好难度很大。这也就是为什么发达经济体在竞争性行业基本没有国有、民营相互参股，更鲜见纯国企的根本原因所在。
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为什么混合所有制可能是地方竞争性国企改革的一种过渡形式呢？这里希望强调，如果改革的最终目标是国有股权的完全退出，对这些行业的国企而言，即使最开始只引入少数私人股权，甚至引入高管和员工持股，也会有助于企业改善经营管理、提高效益，乃至偿还企业的银行贷款。而经过一段时间的磨合，随企业经营效率提升后，国有资产的实际价值就会更明晰。无论对地方政府，还是对入股的民营企业或持股高管、员工而言，则都有助于降低交易风险，并为未来完全的民营化创造条件。处理得好，也有助于防止改革过程中的国有资产流失。当然，前提是国有股的退出过程要保持公开、透明，要引入市场化竞争。
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切实放开准入并打破央企的行政性垄断
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对于那些难度更大、利益更集中的行政垄断性央企，改革目标则应该明确为逐步打破垄断、增加竞争，最终降低全社会的运营成本，拉动经济增长与就业，推动产业升级与技术进步。因此，未来的改革应逐步切实剥离与主业无关的各种辅业，切断普遍存在的低效率交叉补贴。更重要的，是在每个部门、行业都进行更为充分的政策改革研究储备：要充分借鉴国际相关改革的经验和教训，结合该行业历史与现实，委托多个独立专家团队来提出备择性的改革方案。在此基础上，还要展开多层次、多轮回的改革政策讨论与实施方案辩论。在这些讨论与辩论中，有必要引入改革的各个利益相关者，包括各相关部委、消费者、被改革对象自身。不仅要通过相对公开的讨论、辩论给被改革对象施加改革的压力，而且也要想方设法建立可信的补偿机制去减少利益集团对改革的阻力。
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显然，这些以央企为主体的行政性垄断行业国企改革，所涉及资产非常庞大，企业子公司、孙公司更是数量众多，改革光是在技术经济问题上就会非常复杂，加上各个行业都有不同的技术经济特点，有效的改革方案也必然因行业不同而存在重大差别。更毋庸讳言的是，这些垄断性央企的改革，在不同主体利益方面如何实现平衡，以及改革所可能带来的经济、社会乃至政治影响等方面，都非常微妙。可以毫不夸张地说，央企改革要取得成功，不仅需要强大的经济智慧，更需要强大的政治智慧。
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国企改革的配套改革必须并举
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国企改革必须与反垄断改革、价格改革、国资改革，乃至社保、财政体制改革相互配套，并放在建立现代市场经济体系，同时推动长期可持续增长的大背景下来推动。首先要降低和清理那些有一定行政性垄断性质国企所在行业仍然存在的各类进入管制，切实强化反垄断管制机构的权威与独立性，防止管制机构为被管制对象俘获。其次，对公用事业、交通运输等服务价格的确定，在引入竞争机制的基础上更多交给市场去决定。第三，政府即使要保留一定的国资股权，也不代表要通过保护国企来实现资产保值增值。国资应该以获得市场化回报为目标，不应追求垄断带来的超额利润，明确一定时期内保留国有资本，最终是为了获得市场平均水平的回报来充实包括社保在内的公共财政。
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最后，在确定中央国企改革的总体目标并出台改革的整体方案之前，央企层面的任何改革动作都应特别慎重，尤其对那些可能强化垄断的央企整合与并购举措更应有所制约，以免改革不仅没有增加竞争，却反而强化了垄断，结果是尾大不掉，甚至未来还不得不推倒重来。
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本文用较大篇幅从理论上考察中国国企改革的历史，并介绍了国企改革的相关国际经验，旨在说明以下问题：在现代市场经济条件下，政府直接办国企，哪怕是只持有部分股权但介入企业的战略与经营决策，一般而言并不利于政府在公共治理中扮演正确角色，也不利于社会利益的最大化和经济的持续增长。
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之所以我们特别强调地方竞争性行业国企的完全退出，强调垄断性央企和地方公用事业类国企改革必须在强化竞争的前提下放开准入，主要还是考虑到中国经济未来面临的潜在风险。在经济下行期刚开始时，推动这些改革措施可以有效拉动增长，同时实现国有资产在较高价位上的变现，从而有利于稳固金融体系和充实公共财政。一旦改革动作迟缓，就可能反而加快经济下行速度，那样国企改革的正面效应就可能大打折扣。
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国企改革是中国向现代市场经济转型过程中一个绕不过去，也一直没有绕过去的坎。改革开放已经进行了30多年后，这个攻坚战还在进行。改革没有灵丹妙药，尊重基本经济规律，密切结合经济形势选择好改革的目标，在此基础上有策略地推进，是国企改革，乃至所有改革成功的前提。在中国经济与金融风险日益加大的今天，更应未雨绸缪，加快行动。特别是垄断性央企的改革，难度和意义都特别重大、即使达成了改革目标的共识，从开始准备到改革实施，到最后拉动经济增长与就业，都还需相当长的时间。决策者更应有时不我待的紧迫感，让国企改革能在中国整体经济与金融风险全面暴露之前就得到全面推动。也只有这样，才能给包括国企、民企企业家在内的全社会以更坚定的信心，并成为改革的强大支持力量。
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