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这一分解一路扩展至顶端。行政部门，即议会制下的“政府”，传统上正式负责外交政策的执行。在代表国家以一个声音说话之处，行政部门被认为是国家的代言人，解决内部观点分歧，然后提出反映某种共识的统一立场。事实上，行政首脑——如总统和首相——也代表自己相互建立网络，在国际舞台上取得成果，这些成果通过更为传统的谈判和批准条约等方法是无法取得的。他们也可以在国家领导人会议上达成共同立场，然后用它来加强其在国内的相应立场。
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或许主要的国家首脑网络是七国集团（G7），世界上最强有力经济体的领导人每年举行峰会。G7没有国际组织的正式地位，它只是一群领导人的一种制度化关系。它有足够的地位以至于鲍里斯·叶利钦曾急于加入，以表明俄罗斯现在是西方的一部分了。自1994年以来俄罗斯参加了一年一度的峰会，2002年起拥有充分的参与权。现在是作为G8举行会议，尽管G7的财政部长们仍平行召开更为限制性的会议。在平时，G8无非是一个清谈馆和一个合影的机会，但在危机时它为迅速和决定性的行动提供了一条渠道。更进一步，正如官僚机构的所有研究者都明白的，一次会议本身就驱动着产生某种可见结果的愿望，这又迫使“最高级会议筹备官员”们弄明白哪些倡议已经成熟可采取行动，以及可以倡议采取何种行动。
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G7已经催生出许多别的“集团”，其中每一个都由不同数目国家的领导人组成，导致了不停变化的数目字（G34、G15、G20，实际上是G22或G19，看你怎么算！）。国际货币基金组织网站有一个名为“委员会、集团和俱乐部”的指南很有用，它描述了各种各样的网络及其当前的成员(4)。它们不是联盟或甚至是条约伙伴。在传统外交中与它们最接近的也许是“大国协调”，如1815年的欧洲大国协调，它把欧洲的传统君主拢在一起，以建立一种变化着的力量均势，维护和平，防止危险的革命思想的扩散。
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在总统和首相之下的是内阁级官员（在议会制中是大臣）和监管者。为了我们研究方便，把他们定义为高端任命官员或在特定领域拥有特别专长的职业文官。所有这些不同的行为者都在很大程度上进行着跨政府的网络构建。的确，财政部长们，经常与央行行长们相伴，形成了一个自己的国际基础结构。他们实质性地又非正式地建立了网络，以回应创建国际金融架构的呼吁。在很多情况下他们还获得了与国家首脑们相同的地位，在一些G7会议中，财政部长们在政府首脑之外发表声明。当然，在有些情况下，是政府首脑们的峰会指挥其各部部长的会议应对特定的难题。但在另一些情况下，是部长们自己在确定议程。
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央行行长、证券专员和保险业监管者等等，这些管理者之间的网络已经如此成熟稳定以至于现在他们有了自己的组织——例如巴塞尔委员会、国际证券专员组织以及国际保险监督者协会。这些组织是跨政府的网络，它们已足够正式从而有理由获得协会或组织的名称，有专门工作人员，定期举行会议。但它们不是“国家间”组织；它们不是经由条约或甚至执行性协议而形成；它们在国际法律体系中没有位置。
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外交事务中“执行”的角色因此日益复杂和分化。它包括各种行为者出于不同的原因跟其外国同行建立网络。尽管如此，就当前的目的而言，我将把它们一律视为行政跨政府网络的参与者。合在一起，他们在进行着各种活动，这些活动要么过去根本不存在，要么曾经更多的是职业外交官的领地。今天，普通的媒体读者如果认为外交活动是由除外交官之外的所有人进行的，他们的想法应该得到原谅。
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当然，严格说来这并不公平。外交部长和外交部——在美国是国务院——在从解决冲突到人权政策的一系列领域中仍在扮演积极且经常是至关重要的角色。实际上，外交这一观念隐含着注重细节、技巧和得体之意，意味着国与国之间一种微妙甚至是危险的关系——远非管理型合作甚或经济相互依赖的现实细节所能涵盖。对于这些事务，外交官们仍是不可或缺的。
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进一步说，在某些情况下外交部长们有其自己的网络，因为他们必须对应财政部长们或国防部长们的网络(5)。在另一些情况下，正如下面所要阐述的很多事例一样，行政网络产生于更为传统的国际组织内——作为统一国家代表的外交部长们和国家元首们通过谈判达成协议而创建的组织。简而言之，这里的要点是国务卿并非无关紧要，只是说她不得不与他人分享一个日益拥挤的舞台。
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这里的要点也不是确定和追踪外交政策或至少是国际事务中行政部门参与者大量增多的原因。它们数量众多且复杂。的确，它们是大量政治学文献的主题。基欧汉和奈在1970年代写作时将跨政府联盟确定为“复合相互依赖”的标志之一(6)。复合相互依赖作为国家间关系的一种总体描述，自1990年代以来伴随全球化的浪潮而增长。跨越边界的工商业活动必须跨越边界来监管。更准确地说，服务越来越跨国的特性，以及国内监管的域外维度的意识意味着监管者不相互合作就经常无法履行职责。
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其他原因是政治上和组织上的。政治上，现代工业化社会的两大标志是专业化分工和管理。结果呢？是大批具有专门才干的管理者——这些才干经常得到了来自法官、立法者和其他管理者一定程度的敬重(7)。同时，至少在美国，“总统行政当局”政治吸引力的上升已导致总统及其下属们日益通过行政命令治理国家，随之跟着而来的是各种机构的倡议(8)。的确，美国总统对于就传统的国际谈判要与桀骜不驯的国会进行复杂互动多有抱怨，在很多方面，国家元首网络的兴起及其逐渐增长的雄心似乎是由这些抱怨驱动的。最后，政府反映了一种广泛的组织趋势，近年来在公司和非政府组织中颇受注意，即从等级结构转向网络结构。政府在很多方面恰是在组织上跟上了它们所治理的社会。
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在第一节中，我将回顾众多专注于行政跨政府网络的因素，但不表明它们是全新的，也不试图重复政治学家们的工作，指出它们最现代的表现之根由。就当前的目的而言，确定和描述政府网络比解释它们更为重要，而且首要的是理解它们如何在改变全球治理的现在和将来。为了这一目的，第二节将考察跨政府网络可能存在的不同地方，国际组织内或国际组织外。同时也强调了欧盟治理的先驱性质，它极大地依赖部长和监管者的网络。
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第三节说明了这些网络实际上正在进行的活动：交流信息，协调政策，在执行方面合作，收集和提炼最佳实践，输出特定的监管形式，在国内官僚政治中力挺其成员，就其成员的声誉传播信息。这些网络及其活动不一定是走向更正式组织之路上的驿站，它们本身就是全球治理的一种组织形式。此外，它们能够和不能够行使治理职能的类型也不一定就是“真实”治理的翻版，而是可能对全球更为合适的与众不同的治理模式。
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1.一个新现象？
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行政跨政府主义真是新的吗？正如前面提到的，弗兰西斯·贝特尔1972年在国会的证词中指出相互联系的日益复杂性决定了外交政策的安排和执行(9)。而1974年基欧汉和奈就已把跨政府活动确定为更大范围跨国活动内一个单独的行动领域(10)。他们这样做的主要兴趣在于确定各种各样的方式，其中跨政府政治以及跨国政治可以帮助国际组织在世界政治中扮演重要角色(11)。在此过程中，他们确定了不同类型的跨政府活动（包括政策协调和建立联盟），把跨政府网络最可能形成的条件具体化，详细说明国际组织和跨政府网络之间互动的不同类型。
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基欧汉和奈基于他们的分析把国家元首排除在外，理由是把“首脑会议（所提出的倡议是从既定政策中衍生出来的）视为跨政府政治的一个例子”是很奇怪的(12)。然而15年后，罗伯特·帕特南提出了“双层博弈”的思想，即国家首脑操纵国际政策提升其国内力量，并利用国内政治增强其在国际谈判中的地位。双层博弈分析的核心思想在于这些博弈是分离开来但又是相互关联的，因为“每一位国家政治领导人都出现在两层博弈中。”(13)其结果是在国际层面上行政首脑具有更大的空间“追求他们自己的国家利益概念。”(14)
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总统及其他国家首脑不仅自主运作，而且他们这样做在改善自己在本国国内的地位的同时，也改善了其同行的国内地位。在双层博弈逻辑中，行政首脑们意识到，如果其谈判伙伴的国内地位有力，他们就可以期待达成更频繁和更有利的国际协议，因为这样一来在国际博弈中达成的任何协议在国内就更有可能得到批准。故此，国际层面上的每一位谈判者“对对手方在其国内的支持度具有浓厚的兴趣”(15)。例如，阿拉法特频繁造访克林顿的白宫可以解释为努力改善阿拉法特的国内地位以给他更大的空间缔结一项全面和平解决方案。
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双层博弈分析使得更容易认定国家首脑网络就是更大的执行跨政府网络的一部分。同时，20世纪90年代的事件使人们对整个跨政府主义有了新的认识，这一跨政府主义深嵌于一切类型的跨国行动更大规模的兴起之中。当冷战的两极国家体系（state system）消失，非国家、次国家和超国家行为体随全球化的潮流而涌动，权威们和许多学者开始宣布，由各种网络联结在一起的复杂、多层、全球治理时代诞生了(16)。
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早前，彼得·哈斯探讨了“认知共同体”的作用和力量，他将其定义为“专业人员的网络，在一个特定领域具有得到承认的专门知识和能力，以及在这一方面或问题领域具有权威性的与政策有关的知识。”(17)后来的著述吸收了由认知共同体文献中所产生的共享学习和知识生产的力量这方面的见解，但注重更具体和可观察到的组织形式。不少趋同的因素越来越多地注意更为具体的行政跨政府网络现象，尤其在管理者中间。
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第一是国家金融管理者的组织和活动中可观察到的变化。在国际清算银行（BIS）的支持下，G10各国的央行行长于1974年创建了巴塞尔银行业监督委员会。目前它由13个中央银行的代表组成，管理着世界上最大的银行业市场(18)。1975至1992年间，它发布了《巴塞尔契约》，后来又进行了数次修改，以通过划分本国和外国管理者之间的具体任务，来促进多国银行管理者之间的合作。1988年，巴塞尔委员会发布了一套资本金充足标准，被各成员国采用为新的管理标准，对世界上最重要的经济体信贷的获得产生了深刻的影响(19)。国际证监会组织（IOSCO）出现于1984年，其后在20世纪90年代有国际保险监督者协会（IAIS）的创建，之后所有这三个组织的网络以及世界上负责金融稳定事务的国家和国际官员的网络，称作金融稳定论坛(20)。正如多位学者所指出的，这些“组织”并不符合国际法学家或政治学家所界定的组织：它们不是由各个国家组成并由条约规定，它们没有法律地位，它们也没有总部(21)。然而在索尔·皮西奥托看来，它们是“更为普遍的由‘政府’转变为‘治理’的一部分，涉及公共职能授权或转移至特定机构，在专业或科学技能的基础上运作。”(22)
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跨政府管理网络研究的第二个主要动力是出现了一个新的多层管理体系，主要集中在经济合作与发展组织各国(23)。这些国家的政府不得不通过开发管理合作与和解战略对不断加深的经济与金融一体化和日益增长的相互影响作出反应。正在进行中的管理合作反过来成为一个跨政府网络的基础。然而根据经济合作与发展组织1994年结束的一项研究结果表明，使管理合作发挥作用所需要的新的治理形式不能只是依照功能而设，它们必须在一个原则性框架内得到管理，其设计不仅旨在提高它们的效能及其产品的质量，而且还要“保护民主过程”(24)。
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第三，多层治理，尤其是跨政府的管理互动，最集中的地方是欧盟本身。1992年实现统一市场后，欧盟已作为一个监管型国家（state）而兴起，通过制订规则而非征税和开支行使权力(25)。欧盟成员国情况各异，且成员数量不断增多，和谐或至少协调管理成为难题。为应对这种挑战，欧盟已发展出了一个网络监管体系，置于部长理事会之内，且与围绕理事会决策的“委员会学”（comitology）复杂过程密切相连(26)。为数日益增多的法律学者和政治理论家现在所面临的问题是，各国管理者的网络所作出的决策如何与欧洲民主在各国的多种模式接榫(27)。
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第四是一个跨大西洋治理体系的兴起，以帮助促进和管理日益密集的跨大西洋经济合作网(28)。比如，戴维·沃格尔指出，“当欧盟的管理能力扩展时，华盛顿和布鲁塞尔管理官员之间的正式讨论及信息交流也扩展了。这些官员现在定期地就各自的建议和政策，特别是那些可能影响双边贸易的建议和政策，进行检测和交换信息。”(29)尽管跨大西洋管理关系可能看起来只是刚讨论过的更大的多层管理体系的一个子集，它们发生于国家首脑所发起的具体倡议的框架之内。正如马克·波拉克和格里高利·谢弗所描述的，跨大西洋治理涉及政府间层次、跨政府层次和跨国层次上的合作(30)。因而，20世纪90年代跨大西洋关系的演进已引起了对有关这三个层次的关系及其相对重要性的复杂问题的讨论(31)。
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最后，在国家为何遵守国际规则这一最近仍在争议的理论中，行政性跨政府网络扮演了一个重要角色。阿布拉姆和安东尼娅·查耶斯以及哈罗德·高强调了在国际和跨国两个层次上，政府官员网络中定期互动、对话和“进行诚挚谈话以达到赊买或借贷目的”的重要性(32)。两种理论都穿透传统的国家黑箱而集中于特定政府机构和官员的活动。
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因此，跨政府网络是新的吗？这重要吗？很长时间以来，政府官员就已同其国外同行联系，一道处理外交中的实际事务。但这一事务的范围和实质扩展了；跨政府联系的范围和强度增长了，在许多情况下还制度化了；跨政府主义的好处变得更为突出，而很多正式国际机构的弊端变得更清楚了。也许最重要的是，当“国家”事务和“国际”事务的界线模糊时，国家官员们发现他们需要跨越边界谈判以开展他们曾经只在国内就能完成的工作。归结起来，即便不新，政府网络也正日益引人注目。
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