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在本章中，第二个需要牢记的观点是在编录政府网络活动的实际结果时，有必要描述一下对不同类型权力的执行情况。跨政府网络，不管是水平还是垂直的，都是通过不同类型的权力来建立秩序的。要想理解产生影响的不同机制，就必须重视权力的类型。
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权力大致可分为“硬的”和“软的”。正如约瑟夫·奈（Joseph Nye）所定义的，硬权力是“运用权力去促使他者改变立场”(3)。它通过胡萝卜和大棒——奖赏和威胁——来发挥作用。与之相对的软权力则是通过说服别人，把你想要的变为他们想要的。软权力通过制定议程和设立供他国模仿、追随的范例来得以实现的。“它将人们吸收为新成员而不是威胁他们”(4)。软权力与硬权力同样“强有力”，它只是一种不同的权力。
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政府网络的天才之处部分地在于他们将软权力和硬权力结合在了一起。网络内部的权力——国家内部的立法者和法官之间，或者超国家的法院或议会与国家法院或议会间——是软权力。在一个垂直网络中，即使当超国家实体有超越国家对应部门的正式的法律权威时，它也没有实际途径来强制执行这种责任，它只能依靠从专业知识到甜言蜜语等一切手段：信息、说服、社会化。但是，一旦国家政府被某种行动路径或某种效果所展现出的智慧所打动，不论是水平还是垂直网络中的国家政府官员就具有了某种硬权力——与他们在国内政治体系中所拥有的硬权力同样有力。
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同时，政府网络充当了多种软权力形式的先行者。在一个信息超载的时代，随着可信度的重要性不断上升，信息权力也变得尤为重要(5)。政府网络拥有独特的可靠性，因为他们有能力从地区乃至全球范围内的成员那里收集、提炼和传播信息。随着信息收集面的不断扩大，一个实体的职权——比如说，承诺一个多国调查或一个经过审慎考虑的最佳实践——也不断增多。
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在第一部分，我从三个方面分析了政府网络对目前世界秩序的影响：趋同、顺从以及合作。通过很多方法，政府网络推动了国家法律和规则的趋同性——不仅仅是通过明确负责此事的协调网络，而且也通过信息网络。卡尔·罗斯提亚拉（Kal Raustiala）认为如果缔结更多的正式国际协议，那么这种趋同就可以创造更多深入合作的可能性。政府网络可以培育对现存条约和其他国际协定的顺从。这种培育不仅依靠纵横两个方向的执行网络——主要为此目的而设立的，而且也依靠信息网络来实现。
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最后，政府网络能改善国家间合作的质量和深度。他们既可以增加在某个特定机制中相互合作的国家数量，也可以扩大某个机制所跨议题的范围。同样重要的是，他们可以通过两种方式来提高解决方法的有效性。首先，信息网络最适合提出一系列的国家和全球议题，因为用信息、对话和共同学习比用传统的命令加控制的手段更易使这些问题变得服从规则。单单是为个人和组织提供信息就使自我认知成为可能，而自我认知正是自我管理的核心。集体背景下的自我管理意味着共同设定标准，以及将信息集中以便帮助所有的参与者。这就是减肥观察者（译者注——此为美国一种流行的减肥方法，以设定目标的方式逐步减肥。）式的全球治理模式(6)。
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其次，当提出许多由国内问题衍生形成的全球问题时，政府网络特别有效。因为国内政府的失败，在不同国家以不同方式出现了从支持恐怖主义到环境破坏等许多问题——独裁，严重的体系性人权迫害，腐败，极端贫困所导致的无法建立最基本的政府架构，或者缺乏实施技术解决方法的能力。这仅仅是列举了很少的一部分——而这些问题的解决方法必须在国内政府官员层面得到实施。现行的国际体系假定：各个国家将作为单一的国家政府代表聚到一起，对于解决方案达成一致，然后再转回到他们各自的国内政治进程中，看怎样才能将这些方案转化为具体行动。与之相反，政府网络从解决方案的形成之初就将那些国内官员纳入进来，并且能直接运用压力或者提供帮助来确保方案的实施。
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也许这样在布局上显得有些拼凑，不过在第二部分我还是将从对现状的描述转向对可能性的展望。我强调政府网络约束自身的能力。通过纳入声望因素、使成员社会化，以及为最初和持续的会员资格制定清晰的标准，他们可以推动和支持“网络规范”的执行，“网络规范”将会加强一体化和所有成员的能力。政府网络还可以逐渐培养成员形成多边讨论和辩论的习惯，从而让他们能够确切地提出有见地的、新颖的、合法的解决方案以解决共同问题。再者，在政府网络中还很可能出现一些积极冲突。从长远来看，这种冲突将会加强网络成员间的相互信任，并使他们逐渐养成妥协的习惯。
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两个最后的告诫。不可能对这些复杂多样的关于影响的论断有系统的支持。在前面四章中对于政府网络的大量和广泛的描述——不同成员、不同目的、不同地理范围、不同结构（水平的与垂直的），以及不同的操作模式——意味着我的最佳预期是从大量实例中总结出来的。其他学者和从事这方面工作的人士在验证和给出具体评论时必须结合具体的网络背景。趋同、顺从和合作——主要是趋同，后两者表现得不像它那么明显，是改善世界秩序还是帮助霸权国以阻止世界多样性呢？对众多关于这个问题的批评和质疑，我在本章中不会评论；将在第六章中阐述我的观点。
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1.政府网络正在做什么
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罗斯提亚拉在证券、反垄断以及环境监管机构方面的政府网络研究让他得出一个结论：网络对强国向弱国的规章出口有促进作用(7)。规则、实践和整个制度结构的转让，反过来又“促进了国家间的政策趋同性”。他把这种效应归因于政府网络的特性以及“网络效应”。“网络效应”是经济学家提出的一个概念，用来解释私人商业网络的影响(8)。罗斯提亚拉还发现网络可以实现那些以别的方式无法进行的合作，网络还可以增强弱国遵守国际义务的能力(9)。（规章背景下的能力建设过程在第一章中已有讨论，与议会相关的内容在第三章中也已讨论过。）
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在本章的前半部分，我将罗斯提亚拉的这些观点做了点改动，使其与本章相适应。我首先讨论了政府网络目前在趋同方面的影响，同时也讨论了世界各国在规则、原则和司法判决方面的差异。第二部分说明对国际协定服从性的增强不只是通过能力建设实现的，也得益于垂直网络。第三部分则论证政府网络能够促进合作不只是因为网络效应，也得益于其适于提出许多全球问题的特性，因为正是它的这一特点推动了许多新监管方法的实行。
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创造趋同和有根据的偏离
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水平网络的首要目的是创造顺从。执行网络鼓励趋同，以使其为共同的合作执行提供便利。依据创建方式及其成员中最强势者的不同，信息网络通过技术帮助和培训来促进趋同。的确，有些监管信息网络在一个特定的监管模式上有明确的关于如何趋同的议程。但同时，那些出口者——不只是规则制定者，也包括法官——也许会发现他们在出口的同时也在进口监管模式和技术，他们也从被培训者那里学习。而那些进口者据称也许会继续选择偏离出口者所提供的模式，但他们这样做都是基于各自充分的理由，而且是完全自觉的。
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出口监管
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罗斯提亚拉在证券、环境和反垄断方面给出了许多关于规章出口的例子。根据他对一个证券监管人员的采访，美国证券交易委员会（SEC）网络建设的一个重要成果就是传播“美国证券法律的‘监管原则’”，包括“严格的内部贸易法规，在负责公共安全问题的政府部门的强制登记，强制公开系统，发行者在注册陈述和提供文件方面的义务，宽泛的反欺诈条款，以及政府对经纪人、经销商和汇率的监管，等等。”(10)以上的成果正是美国证券交易委员会在20世纪80年代初开始与外国机构联系的目的和希望所在。前美国证券交易委员会委员贝维斯·朗斯屈（Bevis Longstreth）曾明确说：“这样做是为了促使其他主要贸易国家的证券规则制定者能够逐渐建立起一套体系，使投资者能得到像在美国国内一样的切实保护。”(11)
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美国证券交易委员会（SEC）与其他国家的证券监管机构签署了许多备忘录，从而可以创建很多合作框架并且为其他国家提供技术支持。但这些技术支持都在有意识地将具有美国特色的证券规章移植到国外(12)。如果一个外国政府没有被国内法赋予足够的权力来复制这些特点，那么SEC一般会要求该政府通过立法授权来实现。这种做法在国际证监会组织（IOSCO）关于谅解备忘录之原则的报告中明确推荐(13)。另外，每年SEC都主持召开证券市场发展国际学会以及证券执行和市场监管国际学会，通过举办这两个年会SEC培训了成百上千来自世界各地的证券监管者(14)。理所当然，这些培训“提供的基本训练都是SEC使用的基本原则和方法”(15)。
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在环境领域，通过双边方式或者借助国际环境遵守与执行网络（INECE），美国环境保护署（EPA）参与了许多类似SEC所从事的活动。始创于1997年的INECE与IOSCO 的作用相似。EPA 向外国监管机构提供了20多门课程，涉及十分广泛的议题，这些议题包括环境保护机构的运行和环境法律与规章在国际、国家和地区三个层次的执行(16)。按罗斯提亚拉的话来说，“像这样的课程，从根本上说是提供了一个指南——‘简单说，就是环境规章’——它是与美国的现实紧密相连的。”(17)这些培训项目也同时展示了美国公司开发的环境技术，这是促进美国和国外环境模式趋同的又一途径(18)。
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EPA与荷兰环境保护机构共同建立了INECE；美国和荷兰环保监管者自从20世纪80年代中期起就一起工作，当时荷兰人正从美国同事那里寻求技术帮助。在90年代初，他们共同组织了一系列由许多外国监管者出席的会议(19)。目前，INECE开设了一个网站，其网站的特色在于训练视频、一系列执行原则以及定期的业务通讯(20)。如在第一章中讨论过的，由于与美国毗邻，美国已经有效地将美国国内使用的网络技术扩展到了墨西哥，以加强墨西哥环境法律在国家和地方两个层次的执行。南部环境执法网络（SEEN）是与EPA共同塑造美国国内执法能力的四个州和联邦环境执法机构的地区协会之一。它向仿照EPA模式建立的新的墨西哥环境保护局（PROFEPA）提供训练课程(21)。
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反垄断方面的法律和政策长期来一直是美国的保留区，这一点至少可以从以下两点中看出来：美国的反垄断法比其他国家的更为严厉，并且尽管面对强烈的反对，美国还是积极谋求以治外法权的方式执行这些法律(22)。在最近几十年，这种趋势开始变化。欧盟已经总体上接受，甚至是欣然接受了美国的原则和执行模式，尽管这意味着欧盟委员会正在执行欧盟反垄断法以对抗美国公司——正如欧盟委员会高调反对霍尼韦尔和通用电气之间的合并提案(23)。的确，斯宾塞·韦布尔·沃勒（Spencer Weber Waller）在1997年辩称“世界上的其他国家将美国看做竞争法的一个最重要的学习来源。负责制定反垄断法的外国立法者们经常求助于美国执法机构和美国律师协会，希望从他们那里能获得有关最佳路径的评价。”(24)向反垄断首席检察官和助理检察官提供咨询的国际竞争政策咨询委员会（ICPAC）肯定了这一趋势(25)。
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学者们已经记录了司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会提供的培训和技术支持项目,就像SEC和EPA开发的项目一样的(26)。带着特别的利益追求，美国反垄断监管者已经被派往国外数月乃至数年——从波兰到新西兰。就像关于反垄断法律和政策的年度福德姆法学院会议一样，目前正在运行的由OECD赞助的竞争法律和政策圆桌会议也已经成为一个分享专业知识和解决问题的重要论坛。事实上，国际竞争政策顾问委员会（ICPAC）指出它的希望是“通过在非正式论坛与国外政府分享它最近的经验，美国可以建立起支持国际反垄断法在执行方面进行合作的大气候，”例如福德姆会议和1999年司法部自己举办的国际卡特尔执法研讨会(27)。
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美国的反垄断部门已经明确提出要以跨政府网络来实现全球反垄断管理，以此取代其他国家不定期推动的关于管理竞争政策的多边协议。尽管2001年WTO成员确实在卡塔尔的多哈同意开始关于管理竞争的共同框架的谈判，但是这些努力总是一再被拖延。同时，布什政府的一个高级官员提议建立一个国际竞争网络，将其作为由各国参与的一个论坛，从而“对于有关反垄断执行的程序和事实趋同方面的提案，建立和发展起一种共识”(28)。这个网络为竞争机构“提供一个专门的但非正式的集会场所，以保持定期联系以及提出实际关心的竞争问题。”(29)这个网络的成员包括来自超过65个国家的监管当局，它的第一次会议在2002年9月意大利的那不勒斯举行，第二次会议在2003年6月墨西哥的梅里达举行(30)。最初的议题包括“在多重司法背景下的合并审查程序，以及竞争管理当局的律师角色和活动”(31)。
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美国在历史上就偏爱这种网络方式，就是因为在建立强有力的反垄断政策的需求和目的方面，美国与包括它的很多重要贸易伙伴在内的其他许多国家都很不同，这也使得它在多边会谈中往往失分很多。但令人惊讶的是，现有的网络与其他模式一样也已经开始制造趋同。欧盟式的竞争政策已经在东欧胜出(32)。而且，根据一份美国律师协会的报告，“很多国家开始倾向于采用不同的模式，”例如，墨西哥与美国的趋同；阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚以及委内瑞拉将欧美的法律结合起来；欧洲国家的法律一致使用欧盟模式；亚洲的贸易小国则与日本和韩国模式相趋同(33)。
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