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1703232350 尽管从未被公开认可,但在构建欧盟法律系统的过程中,也同样运行着这个原则。欧洲法院被授权公布关于欧洲法律的决定,这些决定包括欧盟机构间的权力分配,欧盟和国家机构间的权力分配和在欧盟管辖权限内个人相对于各自政府的权利。但是,直接的执行权并不属于欧洲法院,而是由各国法院来负责的,各国法院保留着执行欧洲法院决议的事实上的最高权力。
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1703232352 第三个利用国家政府权力的例子是各国国会议员通过立法推动环境保护和人权的协调,这在第三章讨论过。在环境和人权方面,采纳国际公约和国际法惯例的演变包含两个步骤的实施过程。国家议会必须首先证明它们国家行政部门达成的决议是正当的。然后,它们决定是否通过特定的执行立法,在这个环节,议会经常失败。与之相反,在跨国政府网络成功协调行动时,其结果往往是产生了过多相似的国内法律,它们能够自动得以执行。
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1703232354 在这些例子中,关键的行为者是民族国家的政府官员。他们行使相同配置的强制与说服的权力以代表在国内制定的跨政府决议。他们能够强制、欺骗、罚款、命令、调解、立法、讨价还价、欺凌或者使用任何其他的方法在政治系统内做成事情。他们不受跨政府层次强制的限制,相反地,他们很可能认为自己在自由而有目的地选择特定的行为进程。然而,不论出于什么理由,决定采取最佳行为模式、以特定方式协调政策、接受超国家特别法庭的决议或者只是简单地加入某个特定议题的新兴的国际共识,政府官员都能够在他们国内权力的权限内执行那个决议。
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1703232356 世界新秩序 [:1703229796]
1703232357 能力建设
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1703232359 在缺乏足够的物质和人力资源以通过、执行和有效运用法律的国家,建设国家治理的基本能力本身是政府网络重要和珍贵的结果。规章、司法和立法网络都直接参与了能力建设的过程。它们通过培训和技术援助项目直接参与,以向成员提供信息、协调一致的政策解决方法和道德支持的方式间接参与。实际上,政府网络传递给它所有的成员“你不孤单”的信息。当津巴布韦首席法官被围困时,他领悟到了这一点。
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1703232361 对国内治理能力的建设明显改善了遵守国内法律的前景。在遵守国际法方面很可能有同样的影响。亚伯拉姆(Abram)和安东尼娅·查耶斯(Antonia Chayes)已经发展了一套遵守国际规则的“管理理论”。该理论指出,违反国际规则既是由于缺乏执行的能力,也是由于缺乏执行的意愿(56)。他们反对建立以外部制裁威胁为基础的“刑法”式的国际秩序,而是坚持国际体系中的行为者拥有“遵守的倾向。”(57)因此,最大限度地遵守一系列既定国际规则的任务是个管理多于执行的任务,要确保所有各方知道人们对他们的期望,确保他们拥有遵守的能力以及接受必要的援助。
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1703232363 两位查耶斯认为缺乏能力是个关于遵从复杂的国际管理机制的特殊问题,这要求国家不只是克制某些行为——在公海上向船开火或者伤害他国外交官——而是采取积极措施以大幅削减臭氧和碳的排放量,改善健康标准,减少关税、腐败或窃取。这些努力既要求行政资源,也要求信息——信息正是许多政府缺乏和政府网络能帮忙提供的。而且正如罗萨提亚拉提醒我们的,管理理论假定“成功的服从管理表现为合作与互动的过程”,这同样也是政府网络的特征(58)。
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1703232365 罗斯提亚拉回顾了其他几个关于国家为何遵守和不遵守国际法的主流理论——关于跨国法律程序的作用和国际规范或规则合法性的理论——发现它们也预测了政府网络在加强服从方面会发挥积极的作用(59)。而且,“通过给观念、技术和程序的输出提供便利条件”,政府网络可以帮助扩展那些“法律范畴之外的合作力量”。这种力量使国家确信遵从特定的法律体制最符合他们的利益(60)。总之,通过驾驭硬权力、建设遵守能力和在全世界传播观念和技术,政府网络很可能以传统的国际机构长久需求和期盼的方式加强国际法的统治。
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1703232367 世界新秩序 [:1703229797]
1703232368 加强合作
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1703232370 为了理解政府网络的全面影响,必须理解信息革命如何改变了国内政府的本质和政府在国外面对的问题。基欧汉和奈的警告是明智且正确的,他们反对那种认为以资源为基础的传统权利不再重要,技术已经创造了一个美好的新世界,这个世界将按照崭新的政治运行的想法(61)。然而,信息的有效性和廉价正在以某些深刻的方式改变政府工作的方式:占有权力的类型和行使权力的方式。
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1703232372 政府正在学习如何提供有价值的可信的信息,使个人在基本的标准框架内规范自身的行为,而不是决定个人应该如何做,命令他们以某种方式做,然后监督他们是否遵守。贾恩多梅尼戈·马琼(Giandomenico Majone)首先提出将欧盟作为“管理国家”(62)的概念,他认为鉴于直接管理依赖于一系列的命令和控制技术,比如命令和禁令(63),信息管理试图通过改变不同政策行为者的动力结构或者通过给他们合适的信息来“间接改变行为”(64)。获得可靠的信息能改变不同行为者的估计和选择。
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1703232374 信息管理是软权力统治。通过改变他人可利用的信息,你使他人相信他们需要的正是你所需要的——这正是软权力的定义。梅乔恩同意基欧汉和奈的观点,但认为关键在于获得信息。因此国家的核心角色就从强制执行者转变为提供者和可用信息质量的保证者。
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1703232376 由于缺乏行使命令和控制权的中央权威,在国际领域中统治必须转变为治理,在这一领域中信息管理大有可为。它同时提供了在无等级制条件下有效行使权力和在一致的基本框架内存在最大限度的多样性的预期。如果政府能够提供信息以帮助人们自我管理,那么政府网络就不仅能够收集和分享提供的信息,也包括被采纳的解决办法。网络可能通过一个秘书处或者新闻机构,在网络内收集和传递信息提供便利条件,以此来提供和保证信息的质量。
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1703232378 政府在国内试验信息管理的一个主要原因是因为政府认为问题和背景的变化快于中央权威的反应。他们还寻求赋予公民在提议方面的积极参与权。这些问题需要某种管理,但不一定是正式的法律规则。同样,在今后几十年,为解决许许多多的新旧问题,跨国合作将面对快速变化的环境和令人惊叹的背景变换,同样需要尽可能多的国家内积极的公民参与。政府网络的有效性将加强合作的可能性和质量。
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1703232380 信息管理同时在不同的政治体系中为越来越多的人接受。下面将分析来自欧盟、北美自由贸易协定和联合国的例子。欧盟的例子包括水平的管理网络和超国家的新闻机构,北美自由贸易协定的例子展示了靠提供信息运作来运作的垂直网络,联合国的例子是在集体学习平台中与私人公司交往。
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1703232383 欧洲信息机构
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1703232385 在欧盟内,从直接管理到信息管理的转变是“对有关规范的阐释和应用方式的彻底再思考”(65)的一部分。甚至欧盟委员会也已认识到“立法者阐明规范以及行政官员和法官应用规范”的简单管理模式不足以面对不确定和复杂的公共政策议题,尤其是那些涉及风险管理的议题。欧盟的反应被其戏称为“联合管理”—— 下放管理权威以转移更多的权力至欧盟内部成员国的管理者,同时在超国家层次创造新一代专业化的行政机构(66)。
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1703232387 在之前的章节中,有些事例已经说明了国际组织是如何为政府网络的工作提供便利的,它是通过向官员提供能使政府官员网络最有效运作的结构来实现这一便利的(67)。管理权威下放至国家官员,这就更需要确保官员之间最低限度的一致性——因此更体现出网络的价值。这个网络能够、也确实在一个特别的基础上产生,但是负责协调其合作的超国家机构的出现极大地加强了这个网络。因此,在1990年至1997年之间根据这个任务在欧盟层次产生了八个新的机构,“为了建立‘观念共同体’”(68),这些机构已经将现存的政府网络延伸至私人行为者的平行网络。创建这些更为广泛的网络已经导致“对有争议政策的更宽泛的所有权”,而且也实现了“更好的遵守,即使在细节规则不具约束力之处。”(69)
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1703232389 那么,这些行动如何与信息管理相联系呢?为了确保欧盟机构不从相应的国家机构那里夺取太多的权力,“它们的权力被限制且主要作用是收集数据和提供信息。”(70)信息的收集与传播又反过来成为赋予网络生机的力量,有助于确保对解释拥有一定程度的共同理解和一致性的解释(71)。
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1703232391 在这里,可信度背后的联系很有趣。为了有效,欧洲机构必须可信,他们唯有通过尽可能的独立性和追求作为国家当局之间的协调者和诚实的中间人的角色来维护这个性质。同时,国家当局需要建立作为独立的公众管理者的可信度。这意味着信息的三股潜在流向:在特定政府网络的成员之间,由信息机构提供便利条件;由政府网络上传至欧洲层次的决策者;下传至国家公众中有兴趣的成员(72)。
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1703232393 世界新秩序 [:1703229799]
1703232394 北美自由贸易协定环境合作委员会
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1703232396 可信度建立在专业知识上,但它同样也由于被与更广泛的公众所隔离而有所削弱。这是一直困扰行政法的难题:如何同时确保独立的判断和对合法政治关注的充分考虑。马琼和德乌斯(Dehousse)以欧洲机构为背景提到了这个问题,强调“通过管理过程来整合专家和社会评价”(73)的需要。欧盟委员会赞成,强调将最大范围的利益相关者,包括弱势群体和无组织者引进这个进程的重要性(74)。
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1703232398 在大洋彼岸,北美自由贸易协定已经首创了一个新颖的争端解决机制,这个机制完全建立在通过提供信息来动员公众这一理念的基础上。这正是建立在北美环境合作协议下(北美自由贸易协定的附带协议)的环境合作委员会的明确责任(75)。在该条款下,加拿大、美国和墨西哥赋予包括非政府组织在内的私人团体向环境保护委员会投诉三国中的任一国未能执行环境法的权力(76)。环境保护委员会的秘书处决定该投诉是否充分可信,以据此为准备“事实记录”提供正当理由。如果秘书处认定其可信,三个国家的环境部长(合称为委员会)必须投票决定是否继续(77)。
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