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最后一个问题是政府网络复制甚至是扩大了现存国际体系中权力的非对称状态。一些政府网络变成了由来自经济发达、因此实力也最强的国家那些官员们的独占范围。巴塞尔委员会就是一个非常典型的例子，它的成员来自加拿大、法国、德国、英国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、瑞典、瑞士还有美国。同样地，处理最为重要事务的国际证监会组织技术委员会也不出所料地由那些证券市场最为发达的国家组成(31)。如果这些网络想要构成网络化世界秩序之基础的话，那么必须有足够的动机以有意义的方式扩大它们的成员范围，邀请一些较贫穷、不那么有权力，并且经常被边缘化的国家的政府官员，让他们作为真正的参与者，而非很大程度上只是消极的观察员。
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那些支持将政府网络作为全球治理机制的人也清楚地意识到了这一问题。霍维尔勋爵（Lord Howell）为英联邦优于类似于经济合作与发展组织等机制而感到高兴，因为这些组织的包容性太大。他写道，经济合作与发展组织“缺乏英联邦所具有的一个明显且有重要价值的特征，也就是说，它具有集合各国，并且既为富国也为穷国，既为发达社会也为发展中社会代言的广泛性。”(32)更大包容性也使得前加拿大财政部长保罗·马丁（Paul Martin）坚持主张要用二十国集团取代七国集团。“二十国集团成员范围的广泛性是非常重要的，”他写道，“因为我们已经了解到一个基本的事实，只有当发展中国家与新兴市场采取行动时，促发展的政策才能行之有效，因为包容性是合法性及有效性的核心。”而二十国集团是具有包容性的。任一发展阶段的国家都能坐到二十国集团的桌子上来，而任一方都不能对别国发号施令(33)。
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如果“全球政府网络”在事实上只是部分政府的网络的话，它们最终必定走向失败。作为一个排他性俱乐部的成员，它们不能够处理世界问题，甚至不能处理好看起来像是地区性的问题。这一点对于现行网络中的成员来说仍是有问题的，网络与那些更为正式的国际制度相比有更大更直观的好处，即它能够有选择性地使一部分志趣相投的政府共同去解决难题，而不是像全球性地思考问题时不得不去忍受乏味的程序规章。如果所有的政府网络都要发展成为不同独立领域里的小型联合国，那就什么效果都达不到了。然而，正如英联邦以及经济合作与发展组织的例子所显示的那样，撇开正式的程序，去成立更多的具有包容性的政府网络也是有可能的。
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但是，从较弱小的国家角度看，入选并不能解决权力的问题。相反，正如上一章所大量讨论的，官员——监管者、法官、立法者——只是受到网络中最强势成员的软实力的影响而已。即使是他们所追求的培训、信息以及援助，也会推动他们与更为发达的国家在任何一个特定领域中的内容与形式趋同，从立宪权利到公用事业管理都是如此。在集体决策中发出声音总比因受排斥而沉默要好，但这并不能保证你的声音就能被听到。
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这个批评的要义与影响力一定得连贯起来理解。第一，正如上一章所讨论的，推进趋同的相同因素可为任一特定国家告知一个受人尊重的不同立场。第二，各国可能会融合形成多重标准，正如在竞争性政策中一样。第三，较弱国家集团会结合起来形成一种“反向网络”，正如南部非洲国家所组成的集团在证券监管领域所做的一样。第四，在司法领域这一点是非常明显的，即最有影响的国家政府组织并不总是来自最具实力的国家，而是来自那些能够到处游说别国并形成一个微妙综合的国家。
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从权力关系的角度看，最后一个问题是，在治理机制中，弱国凭借着在信息交流、讨论以及磋商等措施所得来的影响力是否比在加权表决制下所具有的影响力更大。正式的国际制度具有各种各样的投票体系，并继续与政府网络并存；有实力的国家与这些制度的关系仍会不那么融洽。在国际组织中，强国会继续向弱国发号施令。诚然，垂直性网络的存在保证这些谈判所达成的协定由政府官员直接实施的可能性越大，强国在表示同意的时候就会越谨慎。
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在这样一个世界，把贫弱国家纳入到政府网络的全球结构会是更加有利还是有害呢？如果诚恳的学习真的有可能存在的话，那么即使是世界上最强大国家的代表也会为他们所不知道或者从来没有想到过的问题惊讶不已。当然，进一步而言，正像45年来美国与欧盟的关系，以及美国最高法院与许多新的宪法法院的关系一样，成功的指导常常能够教出青出于蓝而胜于蓝的学生。政府官员努力促进他们整个国家的治理，最终强化它的全球地位，进而个体的政府官员也会得到加强。在一个分解的世界秩序中，在评估权力均衡时这些因素一定要考虑到。
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2.一个潜在解决办法的菜单
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批评政府网络的人本身差异非常大，他们针对不同的现象提出了不同的批评。如果一个集团将政府视为非政治性的，那么另外一个集团则担心拟引入的“政治”可能是有选择性的和扭曲的。仍然有另一些人，他们在很大程度上赞同视政府网络为治理的一种形式，认为这些网络在挑选成员时选择性过强。当某一国的制度相对一个假设中的全球社会而言居于优势地位时，所有这些被察觉到的问题会呈现出不同的特征。
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最终，那些想要严肃对待这种种问题的政策制定者们在对不同政府网络中的各个问题的实质与范围进行了系统研究后，不得不形成一个以个案为基础的解决方案。然而，即使是在这种一般性层次上，仍有可能提出一些更为广泛的建议。出发点仍然应该是将政府网络视为全球治理的一种主要形式，在重要性和有效性方面与传统的国际组织相同。
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如果我们将国家政府官员视作在全球或地区层次上履行着政府职能的话，那么我们必须对他们提出同样的要求，抱持同样的期望，就像对于国内的官员一样。我们不能继续认为他们与外国对应官员之间的关系是边缘性的、不那么紧密的，也不能把他们的会议看作是在郊游或者只是清谈而已。当政府官员——不管是法官、监管者、首席执行官员及其部长，抑或是立法者们——进行跨国交流时，他们的论坛可能是非正式的，但其实质是政府性的。
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我们可以设想所有政府官员的责任都是既包含国家又包含跨政府的成分，这样他们就必须发挥双重的功能。这样简单的概念变化就会引起一个关于那些责任应该是什么、又怎样监督责任履行情况的辩论。第二是让跨政府的活动对于立法者、利益集团以及普通公民来说，尽可能地明显一些。第三，确保政府网络将跨国的立法者联系起来，如监管者和法官一样，确保政府的这三个分支，连同它们的长处与缺点，都能得到代表。第四，将政府网络当作一个更大范围政策网络的基础，这有助于动员跨国社会，同时与非政府行为体明显区分开来。第五，不同的国内政策决定和安排的聚合体，这些决定和安排表达了关于不同问题的政策观点，这些问题范围广泛，从咨询的合法性和援引外国司法判决到在监管网络中自主制定规则能力的可接受性。
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双重功能，双重问责制？
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在代议制民主中，监管机构、法官和立法者对其在国境内所做的工作负责。另一方面，外交家们则为该国的外交关系负责——这一工作他们只能通过跨越边界来完成。确保跨政府网络受到至少同在本国领土上的国家官员所受到同样的制衡的第一步，是理解今后所有的国内官员既在国内同时也在跨越边界进行工作。必须假定，他们逐渐会了解并且与国外的同行们进行互动，正像他们会了解国内联邦体系中州或省的同行们一样。
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此外，在区域或全球的背景下来理解“国内的”事务必须成为做好工作的一部分。逐渐地，这些问题的最佳解决方案取决于国外正在发生什么，而相应地，国外事务的解决办法也取决于国内所发生之事。因此与国外同行进行商议就成为能够发挥例行国内功能的能力的一种。举一个稍近的例子，假设参众两院农业委员会的国会议员不仅要记录下外国的农业补助与进口壁垒，而且也要记录下整个拉丁美洲农业工人的移民流动状况。这并不是一种遥远的情形。然而，不寻常的是这些委员会的成员会与相关国家的立法者们交换信息，甚至协调政策行动或者探讨潜在的协同作用或讨价还价，而不是在这些领域中单方面地进行立法。
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成熟的国际协定仍要由首席行政官员来达成，并根据国内法律的具体规定由立法机关批准，但立法者自己会与外国的立法者们一道更多地参与到这个过程中来。各种立法者，从卫生到教育到环保，处理他们自己的对外关系，会受某种接受这一现象的国内跨机构过程的影响，但尽管如此会试图聚合各种利益。检察官、法官和各种执法人员会积极与他们的外国同行共同致力于解决一些需要多种跨国行动协调的问题。
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双重功能这个概念会使类似公民组织这类机构更加容易来动员普通美国人去理解他们的政府官员可能正在一个更大的全球或区域舞台上发挥作用，并且动员他们去监督官员的活动。这些官员有对内与对外两张面孔，但他们仍只有一群观众。这也使得像马丁·夏皮罗这样的批评家更可能务实地坚持认为，在更大的“政策网络”中政府官员应各自独立地负责他们的活动。
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双重的功能因此并不意味着双重的责任。然而在一个充分分化了的世界秩序中，一国的政府官员既是其国家政府的代表者，同时又是一个更大的全球或区域组织中的参与者。这里又出现了一个本质的区别，即分解的世界秩序概念不同于各种关注国际制度的传统概念。从传统的视角来看，两套政府官员—— 一套国内的，一套国际的——在治理的不同层次上发挥着相同的功能，就像联邦体系中的州政府与联邦政府一样。从纯粹分解的视角来看，一套政府官员既在国内层次也在全球—区域层次上发挥作用，并且执行着一系列相联系的功能，但这些官员必须既代表国家也代表全球的利益，至少得像国家元首或外交部长现今在开展国际谈判或者委托责任给正式的国际机构时所做的那样。
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这在现实中又意味着什么呢？自“9·11”事件以来，即使是身在最小社区里的美国人也相信：他们是不可能与世隔绝的。这一点其他国家的公民已经体会了几十年了。领养一个外国小孩的父母；进出口货物的商人；与家乡社区仍保持联系的移民；移民以及依赖于他们的雇主；劳工、人权以及环境保护积极分子；必须教育操不同语言、来自不同文化的儿童的教师。那些曾经是“地方性”的生活现在却处处受着外界的影响。能促进一个社区的产生并将社会联系在一起的这种关系，正日益变成跨国的了。
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这些都是全球化的陈腔滥调了。但通过改变个人的生活，它们最终会改变社会的性质。渐渐地它们改变了政治体制的性质，即政府官员必须代表并服务选民。外国公民不需要为被代表而去投票。例如，如果罗马尼亚停止了领养服务；如果中国提高了其工资水平；如果印度使得从国外赚的钱更容易汇寄；如果墨西哥的健康标准下降；如果毁坏热带雨林的大火提高了全球二氧化碳的水平——其影响最终将被美国社会所感觉到，并且很可能引起美国选民要求政府作出反应。
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然而，政府各部门的代表们在代表他们的选民时，必须把国际大事、趋势以及利益纳入考虑范围之内，这也适用于要求他们将自己视为一个更大的跨国甚或是全球选民代表的呼声。从这个角度来看，它仍然算得上是一个飞跃。依据美国宪法，我们的参议员和众议员代表他们的州或选区，以确保他们选民的意见在更大范围的辩论中得到表达，但人们又期待，他们理解并保护国家作为一个整体的更大的公共利益，而他们的选民只是其中的一部分而已。倘若整体垮掉了，部分也不可能存活。
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一个相似的国家利益与全球利益的整合将会发生，尽管不那么正式也不那么完整。在一个真正的世界政府中，来自各个国家的代表们会被选举产生组成某种全球性的立法机关。他们将代表自己国家的公民，集体努力去为世界制定规则与政策。通常情况下，这样的全球议员必须区别出他们的国家利益与全球公共利益分别所占的比重。具体实施中一个更大的背景是，就所有人民与他们的领导人而言，他们要深刻地理解：如果不去共同努力解决集体难题，我们就会全部陷于危险之中。
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一个网络化的世界秩序不会接受这样一个正式的、自上而下的并且不可避免地用集权达到全球治理的方式。各国政府与政府官员必须仍然是政治效忠的主要焦点，并且是全球舞台上最主要的行为者。然而，如果他们同时既是国家又是全球决策中的行动者，那么官员就必须能够同时既从国家又从全球利益的角度来思考问题，并且要具体问题具体分析，区分出两者中的相对优先者。一国的环境监管者将会力促一套并不会让他本国选民过度增加负担的环境限制，并且同时又会向他的选民解释这些环境限制。偶尔他可能会同意一些比他的选民所预期的严格得多的限制，以此来达成一项能推动所有国家集体利益的协议。
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简言之，为了避免出现一个全球政府，各国政府官员需要学会用全球性思维思考问题。效仿古罗马的门神，或开始与结束之神，他们必须变得具有两副面孔，一副面孔指向前方而另一副则指向后方。然而，这里则是一副面孔必须向里看而另一副则向外看，在国内与国际两个领域里迅速且顺畅地实现转化。
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