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美国方面发现自己陷入两难境地，这或许可以解释为什么美国的政策不太一致。乔治·赫伯特·沃克·布什政府不愿意参与其他国家的混乱内战，对于中央政府有多大权力压制那些想要脱离的人以及如何应用于这种情形，也没有强有力的协议制约。克林顿政府也不愿意过多动用美国军队，这就解释了在最终决定部署部队时，选择派出空中力量而不是地面部队。然而，影响克林顿政府决策的并非是支持民族自决权利的声音，而是人道主义关注以及来自欧洲盟国的压力，它们要求美国代表那些寻求庇护或想脱离贝尔格莱德政府的人采取行动。
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随后三年间所发生的事情呈现出某种模式：南斯拉夫一些所属共和国宣布独立；其他国家予以外交承认；发生恶性战斗；联合国为促进停火和政治解决做出各种努力；派遣维和部队。但在克罗地亚族人和穆斯林的种族清洗以及塞尔维亚部队在本已宣布安全、实际却不安全地区施展各种攻击时，维和部队毫无还手之力。到1995年春夏之季，形势发展到了关键点：数百名欧洲维和人员被波斯尼亚在塞尔维亚族部队扣为人质；所谓的斯雷布雷尼察安全区在7月中旬被攻陷；几周后，塞尔维亚族人又轰炸了波黑首都萨拉热窝的市场。作为回击，北约在几天之后发起了持续的大轰炸，旨在削弱塞尔维亚部队并打开贝尔格莱德的局势。空中打击实现了维和部队、外交、经济和政治制裁没有达到的目标，因为随后几个月内达成了政治解决协定（1995年11月在美国俄亥俄州代顿军事基地签订），在独立的国家、自治区和大量维和人员之间大致维持了来之不易的和平。[2]
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不久，内部冲突的问题很明显地不再局限在欧洲的个别地区，也不仅限于试图摆脱现有约束、另成立国家的人群。许多混乱的动机不是要实现民族自决、建立新国家，而是一种清算复仇或赢者通吃的谋划，企图建立新的政治、社会和经济阶层。
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夸张点儿说，20世纪90年代，美国和世界面临的主要外交政策挑战来自这类各种内部冲突以及弱国（而不是强国）。[3]强国不需要定义，而弱国需要。当我们说一个国家是弱国时，它没有实力在境外部署部队或打仗固然是一方面，但更重要的是：它不能控制在自己境内发生的事情。这说明弱国能力不足，往往会导致大量领土脱离政府管理（这些领土通常称为“失管空间”）。弱国发展到极端就是国家分崩离析：政府当局实际上崩溃，引发混乱，地方帮派和民兵崛起，分别或共同统治一些地区。
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第一个实例出现在“沙漠风暴行动”和解放科威特之后的伊拉克。什叶派主导的伊拉克南部和库尔德人主导的伊拉克北部反抗中央严酷统治的叛乱爆发了。由于许多原因（主要是因为不确定叛乱的政治目标以及后果，而且顾虑到在这种混淆不明下计划和执行军事干预的难度）美国起初没有干涉。但是随着北部人道主义局势恶化，一波波平民逃往土耳其边界，美国军队确立了禁飞区（不允许伊拉克政府的飞机攻击平民），并提供食物和其他必需品。这一过程拯救了数十万甚至上百万人的生命。乔治·赫伯特·沃克·布什领导的美国政府实施这一行动是为了纾解人道主义困境，同时也是美国合作伙伴和盟友土耳其敦促的结果。此外，布什政府之所以感到义不容辞，是因为之前美国主导的战争在结束时并没有能够如期达成针对伊拉克境内局势的解决方案。然而，必须强调的是，美国严格遵守人道主义的介入，没有试图在伊拉克北部建立一个独立的库尔德国家（或在南部建立一个独立的什叶派国家），或推翻既有的巴格达政府。[4]
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紧接着就是索马里。索马里只是一个名义上的国家，并没有一个正常运作的中央政府，这片领土长期由几个敌对的派别占据，相互争夺权力，而民众备受其苦。联合国提供粮食和其他基本生活用品的努力很少能够达到预期目标，因为那里的民兵总是偷走这些物品，用出售后的收益购买武器。1992年年中，大规模的饥荒成为实质性威胁。在这一背景下，1992年下半年，乔治·赫伯特·沃克·布什领导的政府通过武力介入（派遣约2.5万名美国士兵，构成联合国部队的主体），创建了一个能够安全提供食物和其他人道主义援助的环境。
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干预行动起到了作用，但只是狭义的作用：交付食物、将交战各方分开。干预未能建立一个不依赖外部力量也能够运行良好的政府或和平局面，而且没有明显可行的办法能够在结束行动后使需要干预救助的人道主义危机不会死灰复燃。1993年5月，在克林顿领导的新一届美国政府支持下，接任的联合国部队试图将狭义的人道主义行动转变为一个广义的政治行动：建立一个负责任的政权，打败阻挠实现这一目标的任何势力。但是其结果是灾难性的，导致18名美国士兵阵亡，随后所有美军撤出，最终联合国部队也撤出了，并没有给当地局势带来任何持久性的改善。
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美国在索马里的行动产生了涟漪效应。同一年（1993年）夏天，海地秩序受到威胁。起初美国愿意介入，但是索马里行动的失败使其限制了介入的力度。从索马里撤军几个月后，在联合国授权下，一艘载有约200名美国和加拿大士兵的船只被派往海地，帮助训练当地部队，但被一群纠集在码头的暴徒驱逐。美国做了重新部署，促使安理会在1994年夏天通过一项新决议，授权使用武力驱逐统治海地的军事领导人，恢复民选政府。于是一支大型部队整装待发。在这一背景下，美国前总统吉米·卡特开展外交斡旋，说服海地的非法政府下台让位。[5]
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索马里对美国在卢旺达的行动具有更加深远的影响，而事实证明，卢旺达危机非常关键，因为它比任何其他危机都更深刻地影响了后来世人对主权和人道主义干预的看法。卢旺达本身是一个非洲小国，人口以胡图族（占80%—90％）为主，图西族只占少数。在卢旺达尚属比利时殖民地和联合国托管期间，图西人和很多少数民族一样，享有许多经济、社会和政治方面的优待。然而，人口较多的胡图人逐渐掌握了支配权，两个种族之间的争斗变得越来越频繁，致使许多图西人到邻国乌干达避难。1962年卢旺达成为独立共和国时，已完全由胡图人掌管控制。
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胡图族和留在卢旺达的图西族之间争斗不断，双方矛盾激化，在乌干达的图西族难民于1988年建立了卢旺达爱国阵线（Rwandan Patriotic Front），进一步加剧了这种对峙局面。乌干达极力支持卢旺达爱国阵线，并不是出于人道主义原因，而是为了能够推翻胡图族政权，让滞留在乌干达的图西族回国。大约5年后签署了一项和平协议，情势似乎稳定下来。协议要求胡图人主导的政府、反对胡图族的各派以及卢旺达境内的图西人之间立即停火，实行权力分配。为支持该协议，联合国成立了一支小型维和部队。然而停火协议在短短几个月后完全失效，近100万图西人被极端主义胡图族民兵和胡图人控制的军队屠杀。大规模屠杀之后，爱国阵线开始掌控卢旺达，并建立了得到广泛支持的替代政府。事实证明，在杀戮发生时，驻扎在那里的联合国小型维和部队根本没有能力（有人认为是不愿意）采取行动。如果在事件早期采取适当的行动，就可能以最小的代价拯救成千上万人的生命，但是，那时全世界基本都在袖手旁观，做得太少，或者毫无作为。这不是第一次也不是最后一次证明，不采取行动的决定与可采取的行动一样重要，会导致某种结果发生。有趣的是，深受这一历史事件影响的几个美国人在20年后任职于美国政府时，又遇到了是否干预、如何干预利比亚的问题。这次，他们过度学习了卢旺达的教训（详见后文）。以史为鉴，确实是知易行难。[6]
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这些危机的共同点，即政府欺压自己的一部分人民，或不保护自己的人民免受攻击。危机所涉及的风险与后果往往更偏重人道主义，而不是战略意义与影响。当然，在某些情况下，人口流动会对邻国的稳定带来问题。但是，卢旺达危机给世界各地的政府带来了一大挑战，因为它提出了一个问题：如果一个政府不能或不愿为自己的人民提供基本的安全，需要采取行动，那么该怎么办？
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从这一复杂难解的问题中逐渐形成“保护的责任”（Responsibility to Protect）的概念，国际上通常简称为“R2P”。这一概念被写入联合国2005年首脑会议声明：“每个国家都有责任保护其人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪的伤害。”这是对主权责任很重要的阐述。另一个相关概念使“保护的责任”更加有意义，即“国际社会”（World Summit）也有责任帮助人们免受上述四种威胁的伤害，包括在必要时使用军事力量，不论涉事国家的政府是否反对外部参与或武力干涉。世界各国政府表示，已做好协同有关区域组织或联合国行动的准备，根据具体情况，采取“及时和果断的集体行动”。[7]
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世界秩序的概念似乎在此发生了重大转变，不仅包括国家的对外行为，也包括其内部行动，明确规定在某些情况下，国际社会不仅有权利而且有责任采取行动，保护某个政府不愿或不能保护的无辜民众。其意义远超《世界人权宣言》，因为《世界人权宣言》缺乏在基本人权受到侵犯时如何处理的机制。“保护的责任”在很多方面成为一个权威，在预防层面真正落实了《防止及惩治灭绝种族罪公约》。
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然而，值得关注的是在这种表面的一致之下的不一致。在卢旺达危机中，包括俄罗斯和印度等在内的几个大国完全是被动的：它们只是被美国和广泛的国际反应所带动，受到“未能采取行动避免一场本可避免的灾难”这一普遍观点影响，但是它们真实的想法和利益其实是反对的，因为它们担心，当它们在国内的所作所为被其他国家反对时，R2P和主权被稀释会不利于它们。后来，在2011年利比亚干预之后，它们看到了最初的人道主义干预迅速演变成更大的干预即政权更替，加剧了它们的担心和内心深处的恐惧，因为R2P代表一种新的、危险的干涉主权方法，可能导致大问题，让别人有理可据，很容易采取行动来损害它们的利益甚至推翻它们。
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R2P还有另一个问题。在2005年把它设立为准则是一回事，而在实践中实施这一准则又是另一回事。其中的困难不仅有对历史先例或地方利益担忧的关注，也有对军事和经济成本的考虑。当一个国家发生国内冲突时，保护其公民可能会非常困难和费力。叙利亚是这方面最突出的案例。叙利亚一直是一个典型的中东专制政权，独特之处在于其政权由少数民族和一个家族控制。在叙利亚独立的几十年里，有45年由哈菲兹·阿萨德或他的儿子巴沙尔领导，他们都属于穆斯林教派中一个小的教派——阿拉维派，其人口只占到叙利亚最多的逊尼派人口的10%—15％。
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叙利亚几十年间一直保持稳定，在很大程度上是由于政权的野蛮行径，1982年在哈马市大量杀害逊尼派民众的事件充分暴露了这一点。哈马市是穆斯林兄弟会政治活动的滋生地，阿萨德镇压了穆斯林兄弟会的叛乱，以掐断更多运动的萌芽，并遏制对巴沙尔及其政权的挑战。
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叙利亚问题在2011年叙利亚版“阿拉伯之春”爆发时发生了变化。部队被派去镇压反政府抗议者，一些人被杀害后，其他抗议者拿起了武器。政治挑战迅速变成内战。期望结束战斗的早期外交努力（以制裁政权为后盾）、国内外要求巴沙尔下台的呼吁都毫无成果。
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在随后几年里，事态进一步恶化。叙利亚政府得到伊朗和俄罗斯的经济和军事支持，但还是丢失了不少领土，被各种武装团体占据，特别是努斯拉阵线（al-Nusra，基地组织的一个分支）和“伊斯兰国”，后者还有其他各种各样的名称：伊黎“伊斯兰国”以及阿拉伯语中的“达伊沙”等。还出现了其他武装团体，背后的支持力量有沙特阿拉伯、逊尼派阿拉伯国家、土耳其和美国。数十万叙利亚人在旷日持久的战争中丧生，约有一半人口（1100万—1200万人，战争开始时，总人口约有2200万）流离失所，流落到叙利亚的其他地方或到境外寻求庇护。尽管百姓的生活被扰乱到这种地步，R2P始终没有启动过。一部分原因是很难恢复叙利亚的国家安全，另一部分原因是其他国家难以就这些事件应归咎于谁、这种情况下应采取哪些干预措施达成一致意见，结果是叙利亚一直陷于战争（和人道主义的噩梦），R2P也不能落实。
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当一个弱国的平民广泛受到伤害时，另一个相关问题随之出现：恐怖主义。“9·11”事件说明了很多问题，其中最为重要的一点是，国家有义务禁止恐怖分子在其领土内从事恐怖活动。如果政府很弱小，无法阻止恐怖组织活动，至少可以选择禁止在其领土内发起这样的活动。而由塔利班控制的阿富汗政府则相反，他们选择了向基地组织提供庇护。
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在“9·11”事件之后，美国向塔利班政府提出一个简单但明确的选择：结束与基地组织的关系，将其领导人交给美国或相关国际组织，否则将面临严重后果。塔利班政府拒绝了美国的要求，于是美国开始着手驱逐他们。在随后的几个月里，美国情报人员和军队与阿富汗北方联盟成员合作。北方联盟是一个松散的组织，由阿富汗境内非普什图人控制地区的反塔利班族群构成（普什图人主要位于阿富汗南部，那里居住着大多数阿富汗人，也是支持塔利班的核心地区）。不久之后，美国在波恩与几位知名的阿富汗人以及阿富汗大多数邻国代表举行会议，建立了一个由哈米德·卡尔扎伊领导的新政府。虽然卡尔扎伊是有名的普什图人，但是能够被阿富汗各族裔的代表所接受。
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这些行动得到了广泛的国际支持。然而这种立场并非完全可以预测，尽管“9·11”事件非常可怕，遇难者还包括来自美国之外的80多个国家。之所以说无法预测，是因为几十年来，各国政府还无法就恐怖主义的定义达成一致立场。“一个人眼里的恐怖分子在另一个人看来是自由斗士”这句老话代表了一种政治现实，即如果人们同情恐怖分子的行动宣言，就会支持或容忍恐怖主义。关于恐怖主义，一个新的、主观性更低的定义开始取代这一政治现实（“9·11”事件大大加速了这一进程），概括起来是：非国家主体不是出于政治原因而故意杀害无辜者。同时，对另一个相关理念的共同理解也取得了进展，即庇护或援助恐怖分子的政府并不比恐怖分子本身好，他们因此会受到制裁或更严厉的惩罚。
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许多事情因此而改变。基地组织代表着一种新的恐怖主义形式，更加危险，它覆盖全球，具有造成损害和伤害的真实潜力，目标几乎漫无边际，不同于通常只针对当地较小目标的“传统”恐怖分子。此外，世界上许多政府发现自己很容易受到各种各样恐怖主义的袭击。欧洲长期以来一直不得不努力应对其本土滋生的激进恐怖分子或巴勒斯坦各种团体在其领土上发动的攻击；中国越来越关注其国内西部的恐怖分子；俄罗斯十分关切车臣恐怖分子。在阿富汗多年内战中，世界各地的穆斯林去那里帮助阿富汗抵抗苏联的占领，产生出新一代接受过最现代化培训的恐怖分子。恐怖主义和其他领域的发展一样，也已经全球化。
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世界上对恐怖主义态度的转变，我有直接体会。2001年，我在美国国务院担任政策规划部主任，同时担任北爱尔兰和平进程的美国特使。此前40年里，有3000多人死于北爱尔兰政治性质的暴力活动，即恐怖主义。当恐怖分子劫机撞击纽约双子塔（世贸中心）时，我正在都柏林会见爱尔兰总理。由于所有飞机停飞，我不能回美国，于是当天我按计划到达贝尔法斯特。我向各方、特别是天主教的民族主义新芬党领导人（新芬党是爱尔兰共和军的政治组织，很久以来一直主张武力推进其政治议程）表示，随着双子塔被袭倒塌，美国失去了对所有恐怖主义的宽容，更不用说支持。随后，美国国会和其他部门的许多原先支持新芬党的官员发声，和我的观点完全一致。这种态度的改变透露出和平进程的新趋势，最终新芬党选择放下武器，并且在当地政治大会中与地方新教徒（统一主义者）开始合作。
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如果说，全球看起来在禁止政府实施或在其领土内出现种族灭绝达成了一致，对于不容忍恐怖主义接近达成事实上的共识，那么对于美国在2003年春天与伊拉克开战，全球更加认同其为错误且不公正。1990—1991年海湾战争的背景是伊拉克入侵并接管另一个主权国家，而这次不同，伊拉克没有违反任何广泛认同的准则。但是，在“9·11”事件之后，乔治·沃克·布什政府确定伊拉克可能拥有大规模杀伤性武器，构成了不可接受的风险。
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这场战争当然还有其他动因，包括相信伊拉克的民主条件已经成熟，一旦伊拉克建立民主政权，一定会影响该地区的其他国家。他们认为战争的结果会引领中东的民主转型，进而为区域和平铺平道路。虽然布什领导团队里很多人坚信这一点，但并没有用这一观点来解释美国政策。因为更重要的是，这是一个国家安全问题，与萨达姆拥有大规模杀伤性武器、带来不可接受的风险有关。在当时情报的支持下，很多人以为萨达姆确实拥有大规模杀伤性武器，萨达姆拒绝全面配合联合国武器核查人员的工作，也进一步加深了这一观点，怀疑他有所藏匿。[8]
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