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然而，2003年伊拉克战争的整个经历表明，并不存在国际社会对“预防性”干预这一准则的支持。人们往往用“预先阻止”来描述美国的行为，这确实是布什政府在2002年国家安全文件中的用词，但这混淆了两个意思非常不同、声誉和接受度也很不同的术语。更明确地说，美国在2003年所做的是发起“预防性”行动，目的是制止一个“积累性”威胁，伊拉克发展核武器属于这种“积累性”威胁。美国的行动引起多方面的争议，因为政府肯定会从许多信息来源看到威胁在积累，如果频繁采取“预防性”军事行动来防止感觉到的“积累性”威胁，世界秩序很快就会恶化，遍地冲突。
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相比之下，“预先阻止”广为接受的定义是：为制止迫在眉睫的军事威胁而采取的军事行动。事实上，这个领域的主要法律权威之一甚至将这类行为贴上了“合法预期”（legitimate anticipation）的标签。[9]关键在于采取行动的一方应该能够证明这种威胁确实迫在眉睫。2003年的伊拉克并不符合这一条，尽管当时人们普遍认为伊拉克已经积累并具备了生产核武器所需的条件。
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美国不愿意推迟行动，这令美国更加孤立，最终没能获得联合国或其他国际机构的许可或授权。结果，在世界上许多国家看来，美国的行为和决策过程都缺乏充分的合法性，但是美国仍然对伊拉克采取了行动。
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这并不意外。支持避免扩散大规模杀伤性武器和核武器的规范，在原则上很坚定，但在实践中却未必如此，以色列是第一个例外。《核不扩散条约》要求，核武器只限制在最初的5个国家。但是早在20世纪60年代末，更多国家持有核武器就变成了现实，只是比较隐蔽。以色列竭力否认拥有核武器，以免在国际上被孤立，也避免成为阿拉伯国家研制核武器的借口。当时阿拉伯国家不承认以色列国，更不愿意与它和平相处，由于这一背景和现实情况，美国和欧洲大部分国家持有另一种看法，广泛认为核武器为这个犹太国家提供了最终的保护武器，尤其考虑到它们曾经遭受的大屠杀，核武器就更有独特的作用。还有一种观点认为，以色列拥有核武器能够加强它争取和平的信心。乐观主义者更进一步认为，核武器在实际上也许会促进外交，而且如果成功，就能够带来意想不到的局面，以色列可能就不再觉得需要核武器才能保证自身的安全。[10]
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印度也发展了核武器，它的主要动因是有一个比它更大的邻国：中国。[11]两国在历史上有冲突和边界问题，1962年还爆发了一场边境战争。印度拒绝签署《核不扩散条约》，认为它有歧视性，即只允许少部分（实际上是5个）国家“拥有核武器”，而不允许其他国家享有同等权利。在这一立场下，印度在1974年进行了第一次核试验。对于美国和其他几个国家提出的经济和军事制裁，印度做了充分的准备，部分原因是清楚莫斯科方面会提供庇护和支持。几十年间，印度积累了巨大的武器库，其他国家也最终适应了这一情况。事实上，美国在2008年和印度签署了曾被美国制裁排除在外的两国民间核合作协议，就实际上接受了印度的核计划。华盛顿做出这一战略决定，是因为继续反对一个稳定、民主的印度已经做完的事情并没有任何意义，在后冷战时代，只会连累两国之间更重要、前景更广阔的经济和战略关系。
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美国陷入一种两难境地，既清楚不允许朝鲜这样的政权获得核武器的重要性，又知道这很可能需要实施一次预防性的军事打击，这一军事行动应该在朝鲜使用核武器前就摧毁它的大部分核设施。是否采取行动的关键点不在于其可行性或缺乏国际支持，而是这一行动很可能导致朝鲜半岛发生战争，遭到美国两个盟国即韩国和日本的强烈反对。因为如果朝鲜实施任何军事报复，它们会首当其冲地受害。由于美国对盟国有承诺，而且朝鲜的军事能力不可低估，发生这样一场战争会让美国进一步采取代价高昂的军事应对。
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事情在1994年到达一个关键时刻。虽然朝鲜早在十多年前已经加入《核不扩散条约》，但它从来没有放弃过发展核武器。事实上，1993年，负责监管《核不扩散条约》遵守情况的国际原子能机构（International Atomic Energy Agency）指责朝鲜违反该条约。原子能机构的检查没能得出结论，部分原因是朝鲜常常拒绝他们进入一些关键场所。布伦特·斯考克罗夫特（Brent Scowcroft）和阿诺德·坎特（Arnold Kanter）分别在《华盛顿邮报》和《纽约时报》撰文，提出美国应该实施预防性打击，阻止朝鲜生产核武器，除非朝鲜允许对它进行必要的、连续的、深入性的检查，让外界确信它没有越界。[12]
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克林顿政府没有选择给朝鲜施压，而是与朝鲜进行谈判并签署了一项协议，限制在制定新检查制度程序期间平壤方面可以做哪些事情。这一不采取果断行动的选择在朝鲜和其他地区都产生了实质性而持久的后果。朝鲜有效地利用谈判和落实各项协议所需的时间，将其用作发展核武器能力的掩护。朝鲜具体什么时候拥有了核武器，不得而知，可能就是那段时间前后或最多几年之后，几十年的谈判没能改变这一基本现实。自2006年年初以来，朝鲜至少进行了四次核试验（爆炸）。现在，它拥有多达十几个核设施，并且正在开发能够携带核弹头飞越几千英里[26]的导弹。美国错失了一个关键时刻，如果当时发起预防性军事打击，也许已经摧毁朝鲜的大多数核设施。
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朝鲜并不是跨进核武器大门的唯一国家。在巴基斯坦，现实的地缘政治问题也优先于应尽力避免核扩散的原则。美国方面从1979年12月苏联策划的政变开始，就与巴基斯坦在阿富汗密切合作，方式是巴基斯坦组织和武装抵制苏联的部队（穆斯林游击队）。
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巴基斯坦一直在发展核能力，将核武器视为抗衡更大、更强邻国印度所必备的。印巴之间曾发生过几场战斗，还有领土争议。印度1974年的核试验无疑加速了巴基斯坦的准备。巴基斯坦在20世纪80年代中期达到了最低门槛；10年之后的1998年，紧随印度核试验之后，巴基斯坦也公开进行了同样的核试验，拥有核武器成为公开的事实。
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美国和巴基斯坦的密切合作最终令美国两头落空：既没有实现联合巴基斯坦阻击苏联占领阿富汗，也没能达到反对核扩散的目标，于是转向通过经济和军事制裁来阻止巴基斯坦实现其核野心。事实上，制裁可能是最糟糕的妥协，因为制裁并没有足够的力量来阻止巴基斯坦发展核武器——很少有证据表明，制裁可以强硬到阻止另一个国家停止追求在它看来是国家的核心利益。但是，制裁却有助于疏远被制裁的国家，而且促使其军方领导人扮演重要的政治角色。制裁还加强了一种传言，即不能相信外国，尤其是不能相信美国会在巴基斯坦困难的时候帮助巴基斯坦，这强化了巴基斯坦必须要依靠自己保证国家安全的观点，反过来论证了它们需要获得核武器。今天，巴基斯坦拥有100多枚核武器以及世界上规模壮大速度最快的核武器库。更令人担忧的是，它是一个弱国，世界上最危险的一些恐怖组织以此处为基地。此外，巴基斯坦与同样拥有核武装的印度是对抗性关系。所有这些都可能导致在冲突中使用核武器，或者使恐怖主义集团获得核武器。
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还有一件事情值得注意，那就是以色列、巴基斯坦和印度从来没有签署《核不扩散条约》，也就是没有承认过核武器不应扩散到最初5个国家之外的全球共识。该条约没有约定对不签署、重签的国家给予惩罚。这并不是说，反对核扩散的意愿不真实，事实上确实是真心反对。但是，同样真实的是，大国政府对于付出多大代价来阻止核扩散设定了上限。
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伊朗是另一个非常不同的例子。伊朗过去和现在都是《核不扩散条约》的签署国，在沙阿统治时，它开始得到西方援助，开展核能计划。然而，伊斯兰当局通过1979年的革命掌管权力后，继续和扩大核活动，令世人侧目。
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接下来是长达35年的角力，即伊朗的核计划往往不符合它在《核不扩散条约》中的承诺，它故意阻挠原子能机构的工作，或用其他手段［例如，使用恶意软件干扰发给离心机（铀浓缩过程的核心）的指令］削弱美国和其他国家的制裁，依旧继续推进核计划。几年后到奥巴马就任美国总统时，美国和世界面临的选择可以归结为三个：对伊朗核设施进行预防性打击；接受伊朗的核计划；签署协议，对还没有将核武器用于作战的伊朗核计划设定上限。
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奥巴马政府否决了前两个选项，并决定减少对中东的干预，因为不想陷于另一场冲突。事实上，奥巴马总统和他身边很多幕僚的明确目标是，减少美国在中东地区的驻军，而且，武力行动能够实现什么结果并不清楚。预防性攻击也许能让伊朗的核计划倒退几年，但代价是可能触发更广泛的战争，巩固伊朗“强硬派”的钳制，破坏得到国际支持、已经提高了伊朗核计划直接和间接成本的制裁措施。确实，受到打击后的伊朗需要一些时间重建生产核武器所需的设备和工厂，但它可能选择一个更加隐蔽的地下空间，让美国和以色列的武器都无法到达。
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同时，奥巴马政府也拒绝像对待印度、巴基斯坦和朝鲜核计划一样，简单地允许伊朗跨过核武器的门槛，因为伊朗核能力的发展可能会引发整个中东地区的核竞赛，让这片全球最不稳定的地区更加动荡。有了核武器的伊朗对以色列或美国的忌惮将会所剩无几，以此可能实现它的区域野心而不受惩罚。此外，由于伊朗领导人多次声明拒绝承认以色列，在许多以色列人和其他人眼里，拥有核武器的伊朗对这一犹太国家的生存造成了威胁。
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所有这些因素都促使奥巴马政府最终采纳了限制伊朗核野心的外交方案。一位当时美国政府决策参与人说，政府设定的目标是：限制而不是根除伊朗的核能力。[13]我个人的看法是，美国犯了谈判中的头等大忌：因为太想要达成协议而过分妥协。特别是当时世界石油价格下降和制裁的力量相叠加，给美国和其他国家与伊朗的谈判带来了巨大优势，我认为美国本可以明智地要求更长时间的限制。
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选择更低的目标也许反映出美国的一个希望：多一些让步，能够避免动用军队；也可能反映了另一种希望：通过外交途径解决伊朗核问题会为两国之间更广泛的合作铺平道路，让伊朗政府变得更温和。我们无法知道这种希望能否成真，目前所知道的是，外交努力在2015年夏天达到巅峰，美国、联合国安理会其他4个常任理事国、德国和伊朗之间签署了《联合全面行动计划》（Joint Comprehensive Plan of Action），协议减轻了对伊朗的经济制裁（并使伊朗能够获得大量资金），作为交换，伊朗接受对其离心机为期10年的重大限制，以及限制其在15年内可以拥有的浓缩铀的数量和质量。[14]这些限制和检查实现了所期望的效果：如果伊朗决定要违反协议并试图生产核武器，警告时间已经大幅增加（10年内的警告时间预计从几个月到长达一年，并且协议还有一半主要限制继续有效）。
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伊朗还同意接受一系列更深入的、旨在核实它是否履行协议承诺的国际审查。结果是，短期内局势更加稳定，因为全世界都相信，在15年之内，如果伊朗企图发展核武器，会被发现并有时间对其采取行动。但是这种信心付出了不菲的代价，因为伊朗获得了大量的财政资源（估计在500亿—1000亿美元之间），使它在同期有更大的能力执行侵略性的区域外交政策。而且在10年（适用于离心机）和15年（适用于浓缩铀）之后，它可以立即开发大量核武器，而警告时间缩短到微乎其微（到那时还继续有效的只剩下伊朗同意接受深入检查的限制条款，以及在《核不扩散条约》中的承诺）。正如下文将要讨论的，这个协议会产生一个很大的外交挑战，即如何劝阻伊朗的几个邻国不效仿伊朗，不着手筹备自己的核计划。
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新增拥有核武器的5个国家（以色列、印度、朝鲜、巴基斯坦和伊朗）中，至少4个（也可能是5个）最终部分削弱了阻止核扩散的全球原则。我并不想严厉批评美国几十年来的外交政策，毕竟，美国的影响受限于那些追求实现核目标的国家，而且它们这么做的部分原因是要抵制美国的压力。美国的影响也因为其他政府的优先事项排序、所采取的行动的不同而被削弱。影响不同于控制，当面对一个顽固的民族主义政府、视核武器为生存需要而不是政策选择（与美国一样支持核不扩散）时，尤其难以施加影响。
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此外，在所有5个实例中美国所面临的现实困难和选择都很相似，即反对核扩散必须兼顾其他利益。例如，对以色列，美国需要在独特的安全环境中保护这一盟友；对朝鲜，要避免触发美国及两个最亲密盟国竭力要避免的战争；对印度，美国建立了与这个新兴大国的联系；对巴基斯坦，要维护与这个重要伙伴的合作，共同抵抗苏联；对伊朗，要避免与后续的不确定性产生冲突。
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一些单独做出、不利于累积效应的决定实际上也削弱了核不扩散原则，因为一个无意或不可逆转的结果并不会降低它的影响力与重要性。乌克兰独立后不久，在美国敦促下于20世纪90年代早期自愿放弃其核武器。几年后，由于俄罗斯支持部队的入侵，乌克兰失去了克里米亚，还丧失了很多东部省份的控制权。伊拉克在1991年海湾战争之后被迫放弃核计划，但是在十多年后，受到美国干预，萨达姆政府被取代。此外还有利比亚，它成为2003年后的典型案例。在多年的重大压力下，利比亚最终决定放弃其核计划，并接受最深入的审查。也是10年刚过，美欧联合部队入侵利比亚，穆阿迈尔·卡扎菲政府被废黜。与此形成对比的是，朝鲜提供了一个反例：朝鲜政府因为其核计划而没有受到军事打击，依然存在。所有这些叠加到一起，得出一个强有力的教训，即核武器能够提供免受外国干预的保护，而没有核武器，会增加一个国家被攻击、政府被驱逐的可能。或许朝鲜或伊朗都没有忘记这一教训。
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另外一个国际规范（大多数但不是所有政府都签署了正式公约或条约）是反对生产、拥有和使用化学和生物武器。这一准则的运作、合作基础是，政府选择采纳具体政策，报告相关活动；在《禁止化学武器公约》中，同意对其宣布的相关设施进行检查。叙利亚政府在其内战中使用化学武器是值得注意的案例。实际上，想防止化学武器扩散几乎不可能，因为大多数国家只要决定去做，就有能力生产。同样几乎不可能的是确定这种武器是否正在被生产，因为极少或毫无方法来区分这一生产活动与正常工业活动的不同，也没有任何检查制度能够充分深入、全面发现化学武器的生产与储存。所以对于化学武器，明确的界线是阻止使用。化学武器的生产和拥有都难以核实，但是其使用在正常情况下都可以查证。阻止其使用的方法是：对使用化学武器采取威慑性惩罚，威慑失败后实施惩罚。惩罚包括严厉制裁、启动战争罪诉讼，以及大规模的军事行动，达到惩戒使用者、改变冲突进程、驱逐现有政权等目标。事后行动的目的是遏止涉事政府再次使用，也为阻止其他政府可能效仿提供一个先例。
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结果，全球防止核武器、生物武器和化学武器扩散的努力在原则上得到的支持比在实践中更多，在实践中并不能成为各国政府的优先准则，因为它经常与其他需要优先考虑的政策、关系和目标相冲突。于是，很多国家反对武器扩散，但是又有一定程度的保守，使得大规模杀伤性武器不可避免地扩散开来。而一个坚定而有能力的国家能够排除外界的直接和间接干预推进其计划，这进一步加强了扩散的不可避免性。
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上文讨论了主权、民族自决、人道主义干预、打击恐怖主义和阻止大规模杀伤性武器扩散等问题，需要讨论的下一个领域是气候变化。冷战结束时基本上没有这个问题。事实上，直到1995年全世界各国政府才第一次在巴黎召开了《联合国气候变化框架公约》会议。虽然过去和现在都有人质疑这一学科，但已经广泛形成了一些国际共识，包括气候变化真实存在，主要是由人类活动造成的，它构成的威胁不仅影响到低海拔地区的人口，也会影响所有地区的社会和经济发展，因为它对天气、健康、农业、水和粮食安全都有潜在影响。
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