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国际体系也发生了结构性变化。20世纪末的事实是：大国不再那么强大。这并非因为它们缺少绝对实力，而是有其他影响因素。在很多情况下，许多发展中国家的发展速度之快远非成熟经济体可比，因此大国的相对力量在减弱。中国是个明显的例外和罕见的先例，这个发展中国家依然是主要力量，其人口规模是主因。
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与这种趋势密切相关的一个现实是，大国必须要与之抗衡的国家越来越多，还要制衡那些也可以发挥重要力量的非国家实体。我用“非极性”来描述这种权力和能力广泛分布的现实，在本质和根本上都已经不同于过去的世界及其特点。而这个时代权力分配更分散的特点，使得汇聚所有相关行为体和解决问题都更加困难。[1]
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很清楚，这个时代完全不同于由一个（单极）或两个（双极）大国主导的时代。帝国类似于单极。有人提出，冷战刚结束时也有单极世界的特征，因为只有美国占据主导地位，没有其他国家有与它抗衡的能力和愿望。如果说1991年以后确实存在过这样的单极格局，那也非常短暂。[2]
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两极格局是冷战时代的核心，美国和苏联（连同它们各自的盟国和伙伴）40年间各自为阵，分庭抗礼。随着冷战对抗的消逝和苏联内外部帝国的瓦解，两极格局不复存在，“超级大国”这一术语也应该消失。“超级大国”或许生动地反映出冷战现实中的主要特点，因为美国和苏联能够很大程度地影响它们的盟国和伙伴，但是历史已经翻开新的一页，不仅俄罗斯不是当时的苏联，而且由于冷战时代的约束消失，如今的美国在一定程度上也不像过去那样目标集中、行动统一。关于美国应该做什么，共识较少。此外，同盟之间的关系更松散，权力和影响也比以往更分散，对此下文还将详细讨论。
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许多人认为后冷战时代的世界（也就是我们所在的今天）是多极格局。这是另一个错误的认识。多极世界是由几个国家主导的世界。当今这个时代有6个主要国家和地区（美国、中国、俄罗斯、欧洲、日本和印度），它们的人口占全世界总数的一大半，经济产量占全球的70％，军费开支约占全球的80％。但是据此认为如今是多极格局，则是一种误读。
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首先，多极化的认识忽略了其他许多重要的国家权力中心。简短来说，有南美洲的巴西、阿根廷、智利和委内瑞拉，北美的墨西哥和加拿大，非洲的尼日利亚和南非，南亚的巴基斯坦，亚太地区的澳大利亚、越南、朝鲜和韩国，以及中东的沙特阿拉伯、伊朗、以色列和埃及。土耳其也将列入这一名单。这些国家基本上是中等国家，往往在所在区域举足轻重。
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其次，重要的权力中心绝不仅仅局限于国家，还有许多组织有很大的影响力。首先是联合国及其分支、国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织等国际组织。其次是区域性机构（最知名的有欧盟、非洲联盟、美洲国家组织和其他由区域成员组成的政治经济组织）和职能机构，如石油卡特尔欧佩克（OPEC）、监管《核不扩散条约》相关义务履行状况的国际原子能机构，以及上海合作组织。再次，有一些国家、州省和城市的政府对其国家边界之外有一定的政治自主权和影响力。此外，还有从盖茨基金会到无国界医生组织、传媒集团、民兵组织、恐怖组织、宗教机构与运动、毒品卡特尔以及其他非政府组织，它们覆盖全球不同的区域。总之，这个世界的权力分布很广，大国以外的实体以各种形式掌握了越来越多的权力。
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但是，事实并不只是大国必须与众多实体分食一杯羹这么简单，在可衡量的力量与相关力量之间通常存在着巨大差距。大国有充足的可衡量力量，但是相关力量较小。其原因各异——可能是缺乏从远程施加影响的手段；也许它们的政治制度不允许它们在足够长的时间内投入足够的力量来应对具体挑战；或者它们的力量很容易被地方力量削弱。地方力量虽然整体不够强大，但是在当地有更大的能力，投入也更多。无论是什么原因，结果大都相同，在企图影响另一个社会内部政治结构时尤其如此。军事行动可以帮助塑造出一个基本环境，但是，任何一种占领或建构努力都无法改变当地的文化、信仰和根深蒂固的行为方式。理论上的力量不一定能够转化为事实上的力量。
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[1]There is a large body of work on the contours and characteristics of the post-Cold War world.See,among others,Richard N.Haass,“The Age of Nonpolarity
:What Will Follow U.S.Dominance,”Foreign Affairs87,no.3(May/June2008),https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2008-05-03/agenonpolarity;“The New Game,”The Economist,October17,2015,http://www.economist.com/news/leaders/21674699-americandominance-being-challenged-new-game;Fareed Zakaria,The PostAmerican World(New York
:W.W.Norton&Company,2008);Charles A.Kupchan,The End of the American Era
:U.S.Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century(New York
:Alfred A.Knopf,2002);Joshua Cooper Ramo,The Age of the Unthinkable
:Why the New World Disorder Constantly Surprises Us and What We Can Do About It(New York
:Little,Brown and Company,2009);Moisés Naím,The End of Power
:From Boardrooms to Battlefields and Churches to States,Why Being in Charge Isn’t What It Used to Be(New York
:Basic Books,2013);Charles A.Kupchan,No One’s World
:The West,The Rising Rest,and the Coming Global Turn(New York
:Oxford University Press,2012);and Ian Bremmer,Every Nation for Itself
:Winners and Losers in a G-Zero World(New York
:Portfolio/Penguin,2012).
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[2]Charles Krauthammer,“The Unipolar Moment,”Foreign Affairs70,no.1(1990),https://www.foreignaffairs.com/articles/1991-02-01/unipolar-moment.
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失序时代：全球旧秩序的崩溃与新秩序的重塑 第三部分
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第八章 全球新秩序的设想
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本书的第一部分追溯了从17世纪中叶现代国家制度兴起到冷战结束期间国际秩序演变的历史。秩序始终围绕着国家、特别是当时的大国而展开。新秩序的主要元素是互相尊重主权，降低了插手他国内部事务的频率和强度以及战争的可能性。这一原则——外交政策中体现为对合法性的共同定义——背后的机制是权力平衡和防止现有秩序被破坏的常规外交程序。
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这个时代（尤其是20世纪）的历史表明，维持秩序说起来容易做起来难。两次世界大战都成为秩序轻而易举被破坏的铁证。
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20世纪下半叶更加稳定，至少避免了大国冲突。确实，冷战虽然形成了一些风险、失败和地方冲突，但也给世界带来了相当程度的稳定。这种稳定部分源自谨慎，因为各方都明白，无论谁率先发动攻击，核战争对所有人都意味着灾难。富有创造性的外交政策也维持了这种稳定，降低了两个大国由于较小分歧而直接对抗并进而升级的机会。
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如前所述，“二战”后秩序的起源不太明显，它在“二战”后开始演变，影响了全球经济、政治和战略等各个方面。本书在第一部分结束时引入“二战”后秩序这一概念，成为第二部分的开篇话题，其源头促成了某些领域内一定程度的国际合作。众所周知，冷战结束后，好像迎来一个光明、乐观的时代，但是并没有维持多久。在20多年后的现在，很难说世界是有序的，也无法说世界在向秩序这个方向发展。相反，虽然几个世纪以来世界混乱的主要来源——大国冲突——已从世界舞台上消失，但确实有必要关注这个世界及其发展轨迹。在国际体系中，结构性改变影响着走向无序的趋势，权力已经史无前例地分散，而美国和其他大国在关键时刻的行动和不作为加剧了这一趋势。结果，这个世界不仅权力更加分散，而且有更多的决策者和独立行为体。由此出现了许多难以应对的全球性和区域性挑战，包括核武器和远程运载系统的实际和潜在扩散、恐怖主义、难民和流离失所者人数激增、中东混乱、欧洲被围困、亚太地区平衡难以维持、网络空间缺乏管控、对气候变化的应对不足、会夺去数百万生命的流行性疾病可能大流行。
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我明白，以上分析中提出的主要观点比较悲观，甚至令人沮丧。我并不想危言耸听，但是自满更危险。透过玫瑰色的眼镜确实能够看到令人乐观的景象，但那只是短暂的假象。
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我暂时也没有其他建议，因为没有什么可做的。本书分析的很多实例并非必然发生的宿命。事实上，历史上很少事情是不可避免的，相反，政府、组织和人们选择做什么和不做什么会产生很大的区别，随着时间的推移将影响历史进程。
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如果要做一个类比，我再次想到了犹太教的赎罪日。对犹太人来说，一年中最神圣、敬畏的10天从犹太新年（哈桑纳节）开始，到赎罪日结束。这10天（往往在9、10月间）里，教徒对刚过去的一年和未来一年里进行深刻的忏悔。10天结束的时候，关于来年的“生命册”（Book of Life）会密封，其中包括很多事项：谁会安定或漂泊、谁会安宁或困扰、谁当安逸或受苦、谁当贫穷或富有、谁将遭贬或高升……最引人注目的是谁会活着或死去。
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这一切可能看起来像宿命论，因为一旦这本“生命之书”在赎罪日日落时被密封，一切已成定局。其实并非如此。事实上，在了解到可能的命运之后，祷告者可以继续祈祷，希求“生命册”中所写下的一切厄运能够通过悔改、祷告和慈善来减轻。
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本书讨论的相似情形清晰地表明，如果所有因素相同，基本的趋势都不利于秩序的维持。但是，治国、外交手段和外交政策的基本原理是，一切因素并不一样，政策的设计和执行作用不容忽略，从而令国际秩序的性质——即赫德利·布尔所说的无政府状态与社会之间的平衡——向更好的方向改变。
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这正是本书第三部分即最后一部分的设想：做什么和如何做将起到很关键的作用。如果说，本书的前两部分是描述和分析问题，那么最后一部分是针对可以做什么和应该做什么开处方。首先讨论大国关系以及如何处理这些关系，然后提出建议，应该采取哪些行动才能更好地应对全球和区域挑战。该部分的最后针对美国提出建议。美国在当前和可预见的未来都是最有能力和最可能影响国际关系的国家之一，那么它在国内外应该做什么以及避免做哪些呢？
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