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[7]The White House,The National Security Strategy of the United States of America(September2002),http://www.state.gov/documents/organization/63562.pdf.
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[8]Report of the Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security,prepared for the UN General Assembly(July22,2015),https://www.undocs.org/A/70/174.
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[9]Suerie Moon et al.,“Will Ebola Change the Game?Ten Essential Reforms before the Next Pandemic.The Report of the HarvardLSHTM Independent Panel on the Global Response to Ebola,”The Lancet386,no.10009(November22,2015)http://dx.doi.org/10.1016/S0140-6736(15)00946-0.
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[10]“United Nations Convention on the Law of the Sea,”December10,1982,UN,http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos e._pdf.The United States signed but never ratified the Law of the Sea Treaty,which established rules for territorial seas,navigational rights,economic zones,and resource exploitation.US strategic interests would be well served by US ratification and full participation in arrangements relating to the Treaty,but the Senate has refused to do so,allegedly(but unconvincingly)because the Treaty would infringe US sovereignty.See Stewart M.Patrick,“Everyone Agrees
:Ratify the Law of the Sea,”The Internationalist(blog),CFR.org,June8,2012,http://blogs.cfr.org/patrick/2012/06/08/everyone-agrees-ratify-the-lawof-the-sea/;and Thomas Wright,“Outlaw of the Sea
:The Senate Republicans’UNCLOS Blunder,”ForeignAffairs.com,August7,2012,https://www.foreignaffairs.com/articles/oceans/2012-08-07/outlaw-sea.
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失序时代：全球旧秩序的崩溃与新秩序的重塑 第十一章 多重世界秩序的构建
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如上一章中已经提到，在许多方面，更确切的说法是，这个世界有多种秩序而不是只有一种世界秩序。在前文讨论的各个领域中确实如此，例如，贸易等领域所达成的共识程度不能和气候、网络空间等领域同日而语。这种分化也表现在地理意义上。当今世界由北美洲、南美洲或拉丁美洲、亚太、南亚、非洲、中东和欧洲等许多不同的区域组成。有一个矛盾的现象：这个世界既越来越全球化，也越来越区域化。
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亚太地区是世界上最贴近经典模式的区域。在某些方面，它是中东的反向图景：这里有强大的民族国家和国家认同。在经济飞速发展、军费增加、多处领土争端以及民族主义兴起的背景下，该地区一直相当有序，而这一切都不是自发的。前边章节曾总结过，它是几方面因素共同作用的结果：经济相互依赖程度很高；许多政府都决定将大部分注意力和资源集中于发展本国经济和政治；美国的参与使得该区域的几个国家不必全力发展军事，也让其他国家的进攻企图成为高风险、低回报的选择。
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那么，明显的问题是：这一局面是否可以持续？换个实用的说法，需要做什么才能让这种情势持续下去？秩序必须继续深植于权力平衡和经济相互依存。从总体上看，促进亚太地区的稳定有利于发挥美国的优势，所需要的策略非常接近于经典的治国之道。挑战在于要塑造当地国家的对外行为，而不是改变其性质；操作框架应该是现实主义，而不是威尔逊理想主义。该区域问题的根源包括强大的国家、争夺领土主权、相互对立的国家主义、历史积怨、缺乏外交机制和架构。如果要举出一个相似的例子，第一次世界大战爆发之前的欧洲可能比较接近。这并非危言耸听，而是警告不能满足于现状，同时提出建议：如果美国的行动目的明确，这一区域的稳定就很可能得到维持。
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奥巴马政府所采取的亚太政策在我看来是明智的构想，即将重心向亚太地区倾斜，重新平衡美国的外交政策（最初称为“枢纽”，但是暗含着从其他区域急剧撤离的意思，所以并非一个褒义词，但基本概念正确）。我之所以这么认为，是因为后冷战时代美国的外交政策过分关注大中东地区，这意义不大，因为无论美国在那里的利益有多大，都不是无限的。更重要的是，当地的现实对美国捍卫这些利益的行动有重重限制。另外一个显而易见的因素是，美国在诸如亚太地区等其他区域也有重大利益，在这些区域，美国付出相对更少的努力就可以收益显著。
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事实上，说亚太地区的发展轨迹将是世界轨迹的核心并不夸张。当今的几个大国几乎都位于这一区域，其人口、财富和军事力量占据了全世界的最大份额。这一区域内，国家之间或与邻国达成一致（或至少管控分歧）的能力对确定是否能够成功管控气候变化和网络空间等全球性问题大有助益，而且这里所发生的一切也非常有助于决定这个时代大国关系的特征。
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亚太秩序中一个核心要素是美国在外交、经济和军事各方面常态化存在。需要保持空中航行和海上巡逻，因为这表明美国重视对盟国和朋友的承诺。在亚太地区，美国与日本、韩国、菲律宾、泰国、澳大利亚和新西兰保持正式的条约关系（联盟），其中，与日本和韩国的关系尤其重要。美国不仅帮助它们遏制外来侵略、维护和平，而且使它们不必担心势单力薄却独自承担自己的安全事宜。换句话说，如果日本或韩国这样的国家对美国帮助其国防的意愿和能力没有信心，它们可能转而发展核武器，那样会大大增加日本与中国、韩国与朝鲜发生冲突的可能性。在计算维持美国在该地区军事存在和承诺的直接成本（在正常情况下相对较少，而且部分由提供“东道国支持”的盟国负担）时，所采取的狭义计算方法应该扩大范围，将美国从该区域和平与繁荣获得的经济和战略利益纳入考虑。
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同时，应传递信息给盟友：美国的支持不是无条件的，它们必须明白，这意味着它们有不鲁莽或不挑衅行事的义务。这适用于正式签约的盟友以及中国台湾地区。这点类似于投资领域常用的“道德风险”概念。美国应提供充足的支持，这样其他国家不会怀疑美国的承诺或单独行动，但是美国的支持要适度，不能让这些政府以为美国会为其不负责任的行为所引发的后果买单。显然，要保持必要的支持和不授予随意行动之间的平衡，纸上说来比实际中落实要容易。在真正的战略对话中，任何因素都无法取代最密切的协商。
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与军事存在和同盟关系同样重要的是，美国对亚太地区的立场不能是单维的，需要定期举行高级别磋商。与盟国和朋友的讨论可以而且应该覆盖广泛的主题：区域安全系统框架（下文将展开）、如何应对朝鲜的威胁、协调和应对中国的崛起、采用相同或最为一致的方法解决全球问题、促进经济增长等。
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区域安全系统或架构空白已久。这样的架构在欧洲已经存在了40多年——我指的是《赫尔辛基最后议定书》，更正式的名称是欧洲安全与合作组织或欧安组织（Organization for Security and Cooperation in Europe）。[1]欧安组织、相关协议、其他因素共同约束和反对使用军事手段改变边界状况，通过推进建立信任措施和协议降低意外军事事件的可能，并在发生后尽力阻止事件升级。
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欧洲的这一制度不能、也不应该简单地复制到亚太地区，因为它们的地理情况和政治组成截然不同。例如，不必试图照搬《赫尔辛基宣言》，因为中国等国家不会接受它，推行这些条款可能会增加旨在降低该地区冲突发生概率的协议推进的难度。亚洲的安全架构必须能够让美国履行其联盟承诺，而欧洲并没有这一障碍。所以，更明智的首要步骤是强调信任建立措施，例如互通热线、提前通报军事演习，而不是全面限制军事活动，军队规模更不应成为问题。一旦美国与盟国达成一致，应该将中国纳入对话机制。此外，还有理由支持应尽快建立中日危机避免和管控机制，而不是等待区域协议谈判。
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美国需要与盟国（韩国和日本）以及中国磋商的第二个必要议题是朝鲜。磋商的目标是迫使朝鲜放弃其所有核武器；如果达不到这一目标，必须了解在什么条件下可以实施先制或预防性军事攻击。这些都必须得到日本、韩国的认同和支持，因为如果朝鲜实施报复行动，它们将是首当其冲的对象。其他讨论议题应该包括朝鲜做出侵略性举动后的战争目标是什么？提出什么建议才能让中国认识到最好现在对朝鲜施加压力，即使这会威胁到朝鲜政权的稳定，也强于忍受朝鲜的核武装以及所有可能的后果。
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各项事宜中都有一个共同主题：需要与中国磋商，并将其纳入各种对话机制。这并非要组成美中两国集团（G2）来决定世界的运行（由于许多原因，这样是做不到的），而是一个更宏大政策的一部分，即让中国更充分地融入区域和全球协定。没有中国的参与，区域安全体系将没有意义，因为避免与中国发生领土、领海、领空冲突是优先事项。美国希望敦促中国不采取单方面行动或诉诸武力，也需要向中国承诺，美国将努力劝阻盟国和朋友不单方面采取挑衅行动。在许多情况下，需要说服争议各方明智地接受分歧，而不是扩大分歧。
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在朝鲜问题上，中国至关重要，因为朝鲜经济非常依赖于中国的援助和合作。与中国讨论朝鲜半岛统一后美国将在此部署部队的数量、种类和位置，可能会让中国重新考虑其对朝鲜的支持。还需要将中国纳入关于朝鲜政权崩溃后如何确保其核武器和核燃料安全的会谈。此外我要提议的是，如果中国政府能够达到基本标准，应该让中国加入美国和其他11个国家签订的贸易协定——《跨太平洋伙伴关系协定》。所有这些都是为了将中国纳入该地区未来的对话和区域协定中。被中国认可为合法的、不诉诸武力推翻（或者更好的情况是没有任何理由需要推翻）的亚太秩序更可能持续下去，即使许多领土争端也可能继续存在。
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南亚
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与东亚和太平洋地区其他国家相比，南亚是一个很不同的挑战。这一地区（或次区域）有6个国家，但是由印度和巴基斯坦这两个国家主导。这两个国家中，印度更为重要：再有一代人的时间，印度就将超过中国成为世界上人口最多的国家；印度的发展速度在7％—8％，如果这一发展势头持续下去，在20年之内可能成为世界主要经济体之一；印度的所为和不作为都可能对全球应对气候变化的努力产生重大影响；数以亿计的印度人还缺乏正常的电力供应，同时，数亿人已经或接近成为中产阶级；印度的能源选择会产生巨大影响；印度的战略定位也举足轻重，因为中国的国防计划必须考虑中印边界争议以及印度政府与美国关系密切的事实。所以，美印双方领导人和官员之间必须定期举行真正的高层战略协商，一个主题应该是敦促印度对巴基斯坦采取更宽松的态度，这并不是对邻国的恩惠，而是造福自己。如果南亚这两个主导国家之间的关系正常化，它们不开战的概率就更高，印度能够腾出精力，更多关注其内部发展以及在亚洲和全球发挥更大的作用。
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巴基斯坦拥有近两亿人口，是伊斯兰世界第二人口大国，不幸的是，这带来了更多问题而不是机会。不少人认为，巴基斯坦保有世界上增长最快的核武库（现在已超过一百个核装置），而且藏匿着不少世界上最危险的恐怖组织。长期以来，塔利班能够利用其西部地区针对阿富汗政府与平民以及支持他们的美国等国家发起攻击。
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巴基斯坦问题一直是一个棘手的问题。我清晰地记得，2001年1月，在鲍威尔先生担任国务卿、我接任国务院政策规划工作后，我们有了第一次交谈。在他不大的办公室里屋内，我们用一个半小时梳理全球大势，讨论问题和机遇，以及美国在每个问题与机遇中能够做什么。最后，他转向我问道：“你最担心的是什么？”我迅速回答说：“巴基斯坦”，并解释其中各个难点以及它们可能的组合作用：核武器、恐怖分子、文职权力薄弱、政府能力有限、对印度仇深似海。更糟糕的是，美国应对的选择极为有限，这是令人沮丧的现实。
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可悲的是，对这些问题我今天给出的答案和当时并没有多大不同。虽然这世上还有其他几个同样需要关注的区域，但是巴基斯坦确实是美国外交政策上的一个艰巨挑战，即如何处理可能恶化的恶劣局势。换句话说，虽然巴基斯坦现在已经问题重重，但是更严重的情况是核武器或核燃料失控，被恐怖分子用来袭击印度，导致两国开战，或者被藏匿在巴基斯坦的一个塔利班分支接管。如果采取制裁或其他形式的惩罚，会削弱本已不完善的平民政府，有适得其反的风险。
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