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同样，这不是说应该抛下巴以问题不管不问，任其自由发展。忽略或外交真空不会给中东及其和平前景带来任何益处，还会导致巴勒斯坦方面转而寻求联合国解决争端，那样会进一步疏远以色列。在巴以问题上，有一种观点认为，外交的目的是防止局势恶化，将外交的目标前景放到一个更合适的时机来实现，或积极创造条件拉近这一时机。防止局势恶化的目标需要将沙特阿拉伯、约旦、巴勒斯坦领导人和以色列集中到一起，共同制定规则，尽量减少发生涉及耶路撒冷圣地爆炸性事件的概率；关于前景与时机的契合，需着力于一系列事情，包括约旦河西岸的经济发展、与以色列缔结约定，限制只能在已经开发的街区或地区发展居住区，这样一旦政治环境改变，更有可能签订领土交换的和平协议。还有很强的理由支持应加强巴勒斯坦权力机构的能力，既能够抵抗哈马斯的挑战，也能在建国后具备履行其主权义务的能力。只有这样，以色列才可能与其一同向前推进协作。
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拉丁美洲、非洲与前文所讨论三个区域没有太大差异。这两个区域的地缘政治都不突出，拉丁美洲尤其如此。美国对这两个区域的政策大多应集中于鼓励现有国内政策，推进政治改善和经济增长。但是在一些国家，需要帮助它们建构国家能力，让它们能够更好地对抗恐怖分子、毒品卡特尔及其他犯罪组织。此外，在两个层面上培育区域主义也会有所帮助：在经济领域签订贸易协定；在安全领域，帮助弱国或失败的国家应对人道主义和安全挑战。安全的目标最好通过加强区域和次区域组织的能力（提供有关武器、培训和情报）来推进，这样，不必获得一致同意就可以采取行动。
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[1]“Conference on Security and Co-Operation in Europe Final Act,”1975.
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[2]Alyssa Ayers et al.,Working With a Rising India
:A Joint Venture for the New Century,Council on Foreign Relations Independent Task Force Report No.73(New York
:Council on Foreign Relations Press,2015).
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[3]Jeffrey D.Sachs,“A New Century for the Middle East,”Project Syndicate,December19,2015,https://www.project-syndicate.org/commentary/middle-east-sustaining-development-by-jeffrey-dsachs-2015-12.
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[4]See Haass,War of Necessity,War of Choice,117-120,for a detailed account of what took place between the United States and Israel.
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[5]For a similar conclusion,see Michael Mandelbaum,Mission Failure
:America and the World in the Post-Cold War Era(New York
:Oxford University Press,2016).
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[6]William Shakespeare,King Lear,act5,sc.2.For a discussion of“ripeness,”see Richard N.Haass,Conflicts Unending
:The UnitedStates and Regional Disputes(New Haven,CT
:Yale University Press,1990).
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失序时代：全球旧秩序的崩溃与新秩序的重塑 第十二章 外交政策始于国内
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建立和维持区域或全球秩序的重担将落在美国肩上，这是不可避免的，有多方面的原因，其中之一是：美国现在以及未来几十年中很可能仍将是世界上最强大的国家，其他国家或国家集团不具备建立全球秩序的能力或思维方式。秩序不可能自动出现，在地缘政治这个“市场”上没有看不见的手在调控，因此，很大一部分重担（更积极的词语是机会）就落在了当今大国——美国身上。其中之二是：美国也要从自身利益出发，美国不可能遗世独存，会受到世界混乱的影响，全球化已经是不可避免的现实。在区域层面呈现出相反的特点，一些行为体拥有形成秩序的想法和手段，而他们对秩序的理解部分或完全与美国的利益不相容，中东的伊朗和“伊斯兰国”（伊拉克和大叙利亚“伊斯兰国”）、亚洲的中国和欧洲的俄罗斯都属于这样的范畴。
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这对美国来说并不容易，挑战的数量和范围都令人生畏，需要与大量的行为体和力量抗衡。创建联盟通常是为了共同对付某个或某些国家，但是在这个国无恒友、亦无常敌的时代，联盟这一工具的作用也许不是很大。外交非常重要，要求灵活敏捷，通过磋商来影响其他政府及其领导人的行为，或者通过谈判解决问题。在这两种途径中，前者（磋商）也许更重要。
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另一个现实是，美国即使尽其所能也不能强推秩序。这部分反映出这个世界的结构性现实，即任何一个国家都无法独自面对全球范围内不同性质的挑战。例如，在应对全球气候变化方面，美国可以大幅减少自己的碳足迹，但是，如果印度和中国不积极仿效，那么美国的行动所产生的效果就不大。同样，美国仅靠自己并不能维持世界贸易体系，也不能成功打击恐怖主义或应对传染病威胁。还有一个现实是，想要达成某个目标，任何一个国家都面临资源有限的问题。美国不可能提供维持中东、欧洲、亚洲和南亚秩序所需的全部部队或资金，资源分散在太多人的手里。外交政策中很少采取单边主义，合作至关重要。这是美国外交政策采用主权责任这一工具的原因之一。我说过，这体现出这个全球化时代里的现实主义，也自然替代了美国在40年冷战期间的遏制政策。两者有根本性差异：遏制是压制而不是引入，适用于那个对手几乎总是对手、大多数挑战都与古典地缘政治竞争相关的时代；[1]而主权义务适用于国无恒友亦无常敌、有共同挑战需要集体应对的时代。
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到目前为止，本书一直在集中讨论美国到底怎样才能促进秩序，这也是人们期望从一部国际关系和美国外交政策书籍中获得的信息。但是，仅仅聚焦于外交政策是不够的。国家安全像一枚硬币一样有两面。美国在国内的所作所为通常被认为属于其内部事务范畴，但是其实与国外政策一样，也是国家安全的一部分。最好用“枪炮加黄油”来理解这个问题，而不是或枪炮或黄油。
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当谈到国内方面时，我的观点非常明确。为了能够领导这个世界，具有竞争力，行动有效，美国必须把自己的后院安排有序。我曾写过一本相关书籍《外交政策始于国内》（Foreign Policy Begins at Home）[2]，对此有人认为我建议抛弃外交政策，其实完全不是。外交政策始于国内，但是如果只局限于国内，会将国家置于严重危险之中。[3]
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前面我提到，美国几乎没有单方面选择。如果不和其他国家联手，美国会独木难支；同样，如果没有美国，这个世界也无法维持秩序的主要原则。美国不是充分条件，而是必要条件。同时，如果没有强大的国内基础，美国也不能领导全世界和有效行动。国家安全势必要动用大量的人力、物力和财政资源。美国的经济越强，就越可能将可用资源投入到其他地方做想做和需要做的事情，不会引发国内关于孰先孰后的争论。另一个优势是，只有大家看到美国成功，才会更加尊重美国这个国家以及美国的政治、社会和经济模式，模仿它的愿望也会增强。
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这一模式是否成功？最基本的测试是经济增长。美国的增长水平与许多其他国家相比看上去还不错，但是低于所需水平，也没能达到最高的可能。不管美国做什么或不做什么，增长率都没有理由低于3％。
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这种乐观是有充分根据的。美国有许多内在实力和优势，人口均衡，没有因青年膨胀和人口老龄化而阻碍发展的现象；有全球最好的大学、有效的资本和股票市场；鼓励和保护发明并允许有序破产的法律制度；丰富的能源和矿产资源、得天独厚的气候和土地资源，粮食充足；政治稳定，并且与邻国都保持良好关系。
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要想提高美国目前的经济增长率，需要做什么呢？这个问题并没有标准的答案，我的回答包括许多项。首先，在从学前到高中再到中高等教育的各阶段提供更优良的教育，鼓励终身学习。其次，加强基础设施建设，这能够提供就业机会，提高美国的竞争力，提高抵御自然灾害或恐怖主义的能力。再次，移民改革为拥有高学历和所需技能的人们提供了更好的机会，这有助于美国强盛。移民改革还需要考虑为约1200万非法移民提供一条有条件的通道，使其获得合法地位或公民身份。此外，降低公司税率（世界上最高税率）的税收改革至关重要，其他形式的税收改革也能够减少企业的各种税费支出（例如，能够扣除抵押贷款利息的费用、慈善捐赠，或不对雇主的医保支付部分征税），降低其债务负担，而不减缓增长。
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这自然而然地涉及债务问题。债务之所以是特别的难题，是因为它属于我归纳的慢性危机类别。气候变化是另一种慢性危机。慢性危机的特点是：正在进行、具有潜在重大或甚至毁灭性后果的现象或过程，这些后果将逐渐出现，或者在相当长一段时间内的某一时刻突发。它们完全不同于传染病暴发或金融崩溃。[4]
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这种特点利弊并存。好的方面是，在很大程度上，我们明白前行的方向，也有时间采取相关措施。我们可以看到前边航路上的冰山，有充足的时间掉头。坏的方面是，慢性危机几乎不会产生任何急迫感，反而容易让人大意，很容易被搁置一边，专注于眼前的危机，重要性让步于紧急性。这样，不仅会丧失防止危机变成现实的机会，也不能在问题还不严重的时候采用补救办法。用一个医学中的现象来类比，就是：当病人病在腠理时却忽略症状，等到病入膏肓时悔之晚矣。
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债务问题相当直观。根据美国国会预算办公室（Congressional Budget Office，CBO）2015年6月发布的《长期预算前景》以及2016年1月公布的《十年预算和经济展望》，美国的公共债务很快将接近14万亿美元。[5]目前，公共债务约为国内生产总值的75％，10年内将上升到国内生产总值的80%—90％。根据支出和收入预算，债务将突破或远超GDP只是时间问题，很可能在2030年之前发生。届时，偿还债务所需的成本将迅速上升，在GDP和联邦政府支出中的占比更大。
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有些人认为这种对美国债务的分析太消极，[6]他们的预测往往包括：收入进一步增长，利率持续走低，医疗领域的成本节约会超过预期。这种乐观的前景当然是可能的，但是，更糟糕的未来也是同样可能的：收入增长缓慢，利率升高，老龄人口增加进而造成医疗成本高于预期，在应对气候变化影响方面的成本远超预想。
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虽然形成债务问题的原因多有争议，但其问题相当显著。联邦政府的赤字比前几年低得多，但是由于支出大增（特别是应享福利）和经济增长率低，造成赤字再次增长。有些人认为税收或者说缺乏征税也有问题，但是按照全球标准来看，美国的企业纳税高，个人纳税也不低。
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