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[5]For a similar conclusion,see Michael Mandelbaum,Mission Failure
:America and the World in the Post-Cold War Era(New York
:Oxford University Press,2016).
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[6]William Shakespeare,King Lear,act5,sc.2.For a discussion of“ripeness,”see Richard N.Haass,Conflicts Unending
:The UnitedStates and Regional Disputes(New Haven,CT
:Yale University Press,1990).
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失序时代：全球旧秩序的崩溃与新秩序的重塑 第十二章 外交政策始于国内
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建立和维持区域或全球秩序的重担将落在美国肩上，这是不可避免的，有多方面的原因，其中之一是：美国现在以及未来几十年中很可能仍将是世界上最强大的国家，其他国家或国家集团不具备建立全球秩序的能力或思维方式。秩序不可能自动出现，在地缘政治这个“市场”上没有看不见的手在调控，因此，很大一部分重担（更积极的词语是机会）就落在了当今大国——美国身上。其中之二是：美国也要从自身利益出发，美国不可能遗世独存，会受到世界混乱的影响，全球化已经是不可避免的现实。在区域层面呈现出相反的特点，一些行为体拥有形成秩序的想法和手段，而他们对秩序的理解部分或完全与美国的利益不相容，中东的伊朗和“伊斯兰国”（伊拉克和大叙利亚“伊斯兰国”）、亚洲的中国和欧洲的俄罗斯都属于这样的范畴。
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这对美国来说并不容易，挑战的数量和范围都令人生畏，需要与大量的行为体和力量抗衡。创建联盟通常是为了共同对付某个或某些国家，但是在这个国无恒友、亦无常敌的时代，联盟这一工具的作用也许不是很大。外交非常重要，要求灵活敏捷，通过磋商来影响其他政府及其领导人的行为，或者通过谈判解决问题。在这两种途径中，前者（磋商）也许更重要。
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另一个现实是，美国即使尽其所能也不能强推秩序。这部分反映出这个世界的结构性现实，即任何一个国家都无法独自面对全球范围内不同性质的挑战。例如，在应对全球气候变化方面，美国可以大幅减少自己的碳足迹，但是，如果印度和中国不积极仿效，那么美国的行动所产生的效果就不大。同样，美国仅靠自己并不能维持世界贸易体系，也不能成功打击恐怖主义或应对传染病威胁。还有一个现实是，想要达成某个目标，任何一个国家都面临资源有限的问题。美国不可能提供维持中东、欧洲、亚洲和南亚秩序所需的全部部队或资金，资源分散在太多人的手里。外交政策中很少采取单边主义，合作至关重要。这是美国外交政策采用主权责任这一工具的原因之一。我说过，这体现出这个全球化时代里的现实主义，也自然替代了美国在40年冷战期间的遏制政策。两者有根本性差异：遏制是压制而不是引入，适用于那个对手几乎总是对手、大多数挑战都与古典地缘政治竞争相关的时代；[1]而主权义务适用于国无恒友亦无常敌、有共同挑战需要集体应对的时代。
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到目前为止，本书一直在集中讨论美国到底怎样才能促进秩序，这也是人们期望从一部国际关系和美国外交政策书籍中获得的信息。但是，仅仅聚焦于外交政策是不够的。国家安全像一枚硬币一样有两面。美国在国内的所作所为通常被认为属于其内部事务范畴，但是其实与国外政策一样，也是国家安全的一部分。最好用“枪炮加黄油”来理解这个问题，而不是或枪炮或黄油。
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当谈到国内方面时，我的观点非常明确。为了能够领导这个世界，具有竞争力，行动有效，美国必须把自己的后院安排有序。我曾写过一本相关书籍《外交政策始于国内》（Foreign Policy Begins at Home）[2]，对此有人认为我建议抛弃外交政策，其实完全不是。外交政策始于国内，但是如果只局限于国内，会将国家置于严重危险之中。[3]
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前面我提到，美国几乎没有单方面选择。如果不和其他国家联手，美国会独木难支；同样，如果没有美国，这个世界也无法维持秩序的主要原则。美国不是充分条件，而是必要条件。同时，如果没有强大的国内基础，美国也不能领导全世界和有效行动。国家安全势必要动用大量的人力、物力和财政资源。美国的经济越强，就越可能将可用资源投入到其他地方做想做和需要做的事情，不会引发国内关于孰先孰后的争论。另一个优势是，只有大家看到美国成功，才会更加尊重美国这个国家以及美国的政治、社会和经济模式，模仿它的愿望也会增强。
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这一模式是否成功？最基本的测试是经济增长。美国的增长水平与许多其他国家相比看上去还不错，但是低于所需水平，也没能达到最高的可能。不管美国做什么或不做什么，增长率都没有理由低于3％。
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这种乐观是有充分根据的。美国有许多内在实力和优势，人口均衡，没有因青年膨胀和人口老龄化而阻碍发展的现象；有全球最好的大学、有效的资本和股票市场；鼓励和保护发明并允许有序破产的法律制度；丰富的能源和矿产资源、得天独厚的气候和土地资源，粮食充足；政治稳定，并且与邻国都保持良好关系。
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要想提高美国目前的经济增长率，需要做什么呢？这个问题并没有标准的答案，我的回答包括许多项。首先，在从学前到高中再到中高等教育的各阶段提供更优良的教育，鼓励终身学习。其次，加强基础设施建设，这能够提供就业机会，提高美国的竞争力，提高抵御自然灾害或恐怖主义的能力。再次，移民改革为拥有高学历和所需技能的人们提供了更好的机会，这有助于美国强盛。移民改革还需要考虑为约1200万非法移民提供一条有条件的通道，使其获得合法地位或公民身份。此外，降低公司税率（世界上最高税率）的税收改革至关重要，其他形式的税收改革也能够减少企业的各种税费支出（例如，能够扣除抵押贷款利息的费用、慈善捐赠，或不对雇主的医保支付部分征税），降低其债务负担，而不减缓增长。
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这自然而然地涉及债务问题。债务之所以是特别的难题，是因为它属于我归纳的慢性危机类别。气候变化是另一种慢性危机。慢性危机的特点是：正在进行、具有潜在重大或甚至毁灭性后果的现象或过程，这些后果将逐渐出现，或者在相当长一段时间内的某一时刻突发。它们完全不同于传染病暴发或金融崩溃。[4]
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这种特点利弊并存。好的方面是，在很大程度上，我们明白前行的方向，也有时间采取相关措施。我们可以看到前边航路上的冰山，有充足的时间掉头。坏的方面是，慢性危机几乎不会产生任何急迫感，反而容易让人大意，很容易被搁置一边，专注于眼前的危机，重要性让步于紧急性。这样，不仅会丧失防止危机变成现实的机会，也不能在问题还不严重的时候采用补救办法。用一个医学中的现象来类比，就是：当病人病在腠理时却忽略症状，等到病入膏肓时悔之晚矣。
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债务问题相当直观。根据美国国会预算办公室（Congressional Budget Office，CBO）2015年6月发布的《长期预算前景》以及2016年1月公布的《十年预算和经济展望》，美国的公共债务很快将接近14万亿美元。[5]目前，公共债务约为国内生产总值的75％，10年内将上升到国内生产总值的80%—90％。根据支出和收入预算，债务将突破或远超GDP只是时间问题，很可能在2030年之前发生。届时，偿还债务所需的成本将迅速上升，在GDP和联邦政府支出中的占比更大。
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有些人认为这种对美国债务的分析太消极，[6]他们的预测往往包括：收入进一步增长，利率持续走低，医疗领域的成本节约会超过预期。这种乐观的前景当然是可能的，但是，更糟糕的未来也是同样可能的：收入增长缓慢，利率升高，老龄人口增加进而造成医疗成本高于预期，在应对气候变化影响方面的成本远超预想。
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虽然形成债务问题的原因多有争议，但其问题相当显著。联邦政府的赤字比前几年低得多，但是由于支出大增（特别是应享福利）和经济增长率低，造成赤字再次增长。有些人认为税收或者说缺乏征税也有问题，但是按照全球标准来看，美国的企业纳税高，个人纳税也不低。
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如果这样下去，问题不仅不会自行修复，还会越来越糟糕，主要有两个原因。第一，支出增长的主要驱动因素来自医保、医疗补助和社会保障等应享福利方面的花费。美国大量人口退休以及寿命延长，很可能造成应享福利的花费增长。第二，利率接近历史最低值，未来几年或几十年更可能上升而不是下降。关于债务规模和融资成本的具体预测必然有不同结果，因为这取决于经济增长、支出、税收、通货膨胀和利率等假设。目前看，趋势很明确向不利方面发展，时间也很紧迫。
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负债攀升会产生许多令人担忧的战略危机。债务融资的需要将吸收增发的美元，在联邦政府预算中的比例也不断提高。这意味着更少比例的资源可用于国防、情报、国土安全和对外援助等国家安全事务，更少的资金可以用于国内待改进的项目，涵盖教育、基础设施现代化、科研、执法等。也意味着针对或枪炮或黄油的辩论会越来越尖锐，损害越来越大，而预算中两个增长最快的部分，即还本付息和应享福利，却基本上无法改变。
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债务攀升会触发全球对美国的疑问。如果美国无力应对债务挑战，会降低美国政治和经济模式的吸引力，其他国家效仿美国的可能性会降低，对于依赖美国也更加谨慎，因为不再确信这个国家的凝聚力和做出艰难决定的能力。结果，这个世界的民主国家越来越少，在安全问题上对美国越来越不遵从。这种情况在一定程度上已经发生，如果美国不能成功处理债务问题，一定会加速这一趋势，并发生令人担忧的演变。
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债务攀升会让美国更加受制于市场的反复无常和其他政府的阴谋诡计。美国公债中已有近一半由外国持有，中国是最大的两个债权国之一。当然，中国可能因此受制于美元价值，不愿看到美元贬值，而且需要继续向美国出口。这一思路是类似于核威慑的财务制衡。也许会这样，但是我不能完全乐观，因为一旦发生危机（例如台湾危机），中国可能会决定削减或停止购买美国债务，甚至出售美国债务，以表达其不满。在这种情况下，中国领导人也许在权衡后会付出财物方面的代价来维护国家的核心利益。有趣的是，1956年美国对英国政府正是使用了这一方法，威胁英镑贬值，最终让英国放弃了想恢复控制苏伊士运河的努力。
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债务攀升还会占据国内外有效投资所需的资金，进而降低原本就不高的经济增长速度。更糟糕的是，高负债和债务融资将增加人们的担忧：美国政府是否愿意维持美元价值、履行其义务？这会导致外国政府在发放贷款时要求特别高的回报，增加美国债务融资的成本，进一步对其他支出产生“挤出效应”影响经济增长。这是一个恶性循环，而非良性循环。
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债务攀升限制了美国的灵活性和韧性。无法概括说明美国的债务保持在什么水平是适当的，也无法精确地知道什么水平是可持续的。但美国不希望看到高负债成为新常态，因为不想失去灵活性，从而不能应对其他情况。例如，如果发生金融危机，需要大规模的财政刺激；万一有重大的国家安全挑战，需要很多投入来做出反应。将债务保持在足够低的水平，既能抵抗突发情况又不引发债务危机，这看来是一种谨慎精明的对冲，如同预防医学或保险，值得支付合理的费用。
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