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前文提到，中东主要是过去的一个概念。现在，人们的认同感可能基于民族分支，也可能跨民族，更多基于宗教、部落、种族和意识形态。扭转这种趋势需要使用暴力，辅以变革政治文化的能力。这要求用自由主义取代现在的非自由主义，宽容取代当今的偏狭，宽恕取代目前的报复精神。
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所有这些，让我们想到童话世界中的第二个人物：金凤花姑娘（Goldilocks）。金凤花姑娘是极端的中间派：粥不要太热也不要太冷，椅子不要太大也不要太小，床不要太硬也不要太软。她的选择相对容易（至少直到三只熊出现），因为正好有中间选项可选，而且恰巧“正确”。
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美国中东政策的第一个维度和金凤花姑娘的选择一样，要避免做太多或太少。做太多指谋求改变这一区域内已界定的国家，也意味着试图将这些国家转变为接近民主政治体制。做太少本质上是让这一地区自生自灭。
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金凤花姑娘有正确的选项让她去选，而在中东问题上美国并没有明显“正确”的选项。外交政策的任务是辨别哪些对策可取、可行且成本可接受。反恐首当其冲，因为恐怖分子不仅损害美国在这一地区的利益，也能走出中东，还可以通过互联网鼓动其他人。有效的政策应该是多管齐下，迫使恐怖分子采取守势，包括对他们施加军事打击（空中和特种部队）以及优化并加强地方力量（政府、部落或族裔群体），使其具备打击和抵制恐怖分子的能力。学校、清真寺和互联网都会影响青年男女，让他们决定是否成为恐怖分子，或者在决定之后是否坚持自己的职业选择。反恐工作也应该使用一系列手段，包括提供武器、情报和培训、经济援助，以及巧妙利用社交媒体和更传统的民间外交形式。需要协调各项工作，以减缓资金和人员流动，跟踪涉嫌群体和个人。还需向各国政府提供支持，让他们能够更好地抵御伊朗及其支持的代理部队所带来的压力。这种支持也应该包括各种外交政策工具。彻底根除恐怖主义可能是不现实的，因为恐怖主义已经是新常态的一部分，是社会因素、宗教因素和政治因素相互作用、推波助澜的结果。现实的思路是，从恐怖主义能达到的目标、我们能够容忍且不会影响基本生活的恐袭频率着手，降低恐怖主义的影响程度。这要求采取一种融合预防、保护和复原力的全面、持续的方法。
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中东政策的第二个维度应该是做出重大努力，阻止该区域进一步核武化。伊朗的核协议只是降低了伊朗的核能力，并未根除，而且协议有时效性，所以存在核武化的可能。为了防范伊朗可能耍诈或者只是等待约束离心机和浓缩铀的条款到期（分别是2025年和2030年）后再接着发展核武器，伊朗的几个邻国可能会采取对冲措施。这种疑虑既反映出它们对伊朗的清醒评估，也体现出在叙利亚越过“红线”却没有受到美国警告的惩罚以及鉴定伊朗核协议之后，它们对美国的保证和可信赖度的信心开始降低。要阻止区域核扩散，至少需要提供针对伊朗导弹和飞机的防御系统，还可能需要提供防御承诺，包括如果伊朗威胁其邻国或使用核武器，将面临美国的军事威慑（可能包括美国核力量）。该政策还应包括外交层面，即利用外交和施加新制裁等手段，迫使其延长2015年联合协议中在2025年和2030年到期的期限。同时，必须将美国与中东各国以及俄罗斯、中国和欧洲就伊朗核政策各方面（当然包括遵守现有协定）的磋商列为优先事项并高度重视。
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但是，伊朗政策的重要性要低于核问题。事实上，核协议并未解决伊朗问题中的很多方面，甚至有观点认为，协议使挑战变得更加严峻，因为签约后伊朗获得了不少以前不能获得的资源，反而加剧了挑战。从全球来看，伊朗可能不是一个大国，但是在中东，它在任何方面都是主要的区域力量，只有以色列以及稍弱一些的沙特阿拉伯和土耳其能够与它抗衡。这个行为体既非常复杂，又问题重重：政府分权使得谈判极其困难，意识形态强悍，多支代理力量，军队强大，与该地区的什叶派联系紧密。
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还有一个现实是，伊斯兰共和国已经存在了近40年，很稳固，寻求改变它是不现实的；伊朗可能会变得更温和，但不能有太多指望。最切合实际的政策接近于本书中所建议的美国对中国、俄罗斯的策略：综合多种方法和手段，包括选择性合作（例如过去在阿富汗的合作）、外交手段（如核领域）、对冲、必要时采用制裁来遏制、向其邻国提供援助、在伊朗的行动威胁到美国在该地区的核心利益时采取军事行动等。
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中东政策的第三个维度是支持以色列。这超越了维持或选择性增加军事、经济和情报支持的范畴，还涉及在一系列问题上重建和保持与以色列密切的磋商关系，包括伊朗问题、避免该地区核化、如何回应约旦或沙特阿拉伯等地区的内部稳定危机。美国一直与以色列保持战略性对话，但几乎和所有这类对话一样，受到双方官僚机构和作风的掣肘。前文曾说过，国名里带“民主”字眼的很少是民主国家，同样，那些自称为战略性的对话也是如此。1991年1月，伊拉克导弹袭击特拉维夫之后，美国总统说服以色列总理不报复伊拉克，核心论点是：以色列可以而且应该相信美国会做正确的事情，包括采取行动保护美国和以色列的利益。这一要求非同寻常，同样异乎寻常的是以色列接受了，愿意退让。[4]美以两国应该回到那种互相信任的状态，因为双方可能不得不共同面对各种难以应对的意外情况，包括伊朗的核计划、约旦或沙特阿拉伯的政府崩溃等。
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中东政策的第四个维度涉及军事力量的使用。我的建议是不排除军事干预，因为干预能够达到多种目的，包括捍卫友邦抵制外来侵略，打击恐怖分子，防止核扩散或预先制止（否则会失去控制）大规模杀伤性武器，预防或缓解人道主义困境，维持船运和油轮的自由航行，保护石油产地。在酌情使用军事力量（我称之为“选择性战争”）时，重要的是必须确保两点：第一，军事行动的潜在利益必须超过所需的人力、经济、外交和军事成本；第二，在一个合理的时间段内，扣除成本之后的预期效益必须优于其他政策的预期结果。如果用这种方法权衡会发现，2003年的伊拉克战争和利比亚的干预行动都不应该发生，而海湾战争和在叙利亚政府使用化学武器之后给予一系列惩罚性打击都是正确的选择。
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另外有一点同样重要，但是所有中东政策却没有纳入考量：不要过多强调在近期内改革中东的社会性质，虽然原则上这是期望的结果。理想从来不是外交政策的决定因素；在期望和必要或重要之间存在明显的差别。此外，所建议的行动，不论是军事行动还是其他行动，都必须通过上述测算，即预期结果和利益必须大于预期成本，并且与其他政策的预期结果相比具有优势。而改变中东社会的方案没有通过这些测算。[5]
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我再次重申，这不是说美国应该忽视中东社会内部所发生的事情，可能某些情况下必须进行某种形式的人道主义干预。约旦等国家需要外来帮助应付难民压力和恐怖分子的威胁。在较小规模的事件中，可能需要一定程度的外交干预（公众外交或民间外交），鼓励和劝阻一些行为。现在埃及正是这种情况，人道主义因素较少，更多是为了促进社会和政治稳定。美国对许多国家的议程重心不应放在“民主”上（在缺乏制衡和强大宪法的情况下，选举可能产生反民主的结果），而应侧重改革，包括减少腐败，增加女孩和女性受教育、参加工作等方面的机会以及拓展民间社会的空间，增强法治，引入教育改革，从死记硬背的学习方法转向加强批判性思维，减少政府对经济的干预，促进经济和能源部门的发展等。这种变化将缩小政府与其公民之间的距离，国家不易受到激进分子的蛊惑。随着时间的推移，这些改革可能为逐步过渡到更加开放的社会和政治制度打好基础，具有一些甚至更多民主社会的特征。
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美国将保持目前中东国家边界稳定当作极其重要的国家利益，其实这并无意义。相反，更有意义的是，美国应接受近期中东很可能出现的情势：中东由国家以及有些国家内的行政区构成，两者的数量不相上下。叙利亚、伊拉克和利比亚已经确凿无疑地出现这样的局势，其中央政府只是名义上的全国性政府，在控制的面积上并非如此。行政区多于国家数量将成为常态。
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但是，没有理由需要努力通过正式协议来确定这种正在形成的现实，没必要重演“一战”后的巴黎和会，重复奥斯曼帝国解体的过程。这样的努力肯定会失败，因为几乎没有政府想要成为这样的先例，即使他们愿意，也很少或根本不可能就划定边界达成一致。在可预见的未来，中东更多是现实状况，而非依据法律的状况。
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有两个无国籍团体需要单独处理。第一个是库尔德人。在巴黎和会上，库尔德人最终没能获得主权席位。现在，共有约25万—35万库尔德人，主要生活在土耳其、伊朗、伊拉克和叙利亚。美国历来一直拖延支持库尔德人独立建国，因为担心这可能会破坏该地区的稳定，疏远土耳其这个北约盟友。但是如今这个地区已经不稳定，叙利亚和伊拉克的事实证明，库尔德人是反抗“伊斯兰国”的最佳力量，而且土耳其在目前政府领导下，只是一个名义上而不是实际意义上的盟友。此外，美国对库尔德人建国的支持可以限制在伊拉克和叙利亚。在土耳其，美国的立场应该仅限于支持政府和库尔德人之间和平对话以及库尔德人拥有合理的自主权，前提是他们以和平方式实现其目标。
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第二个没有国籍的人群当然是巴勒斯坦人。我不会非常强调在以色列和巴勒斯坦人之间实现全面和平，但我的这一观点需要正确解读。这种正式和约是以色列人和巴勒斯坦人双方所期望的。如果一份协议能够满足巴以双方的诉求，将成为极其成功的案例：巴勒斯坦得以建立一个能够与以色列和平共处的家园，终于有一个自己的家园；以色列作为一个安全、繁荣和民主的犹太民族国家长久存在，并得到协议的保障。
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但是，通常情况是，一份协议所缺少的并不是想法。恰恰相反，我们非常熟悉这种协定的框架：一个巴勒斯坦国，其领土等于1967年以色列获得的面积，会考虑大型定居点继续归于以色列而进行调整；耶路撒冷不分割；确保以色列安全的特别协定，包括限制巴勒斯坦拥有武器和可能允许以色列驻军；只有有限数量的巴勒斯坦人能够“返回”以色列，但许多不能返回的人将得到赔偿。当然会有许多困难需要解决，但更大的问题是：各方的领导是否愿意和能够做出必要的妥协。我将这种能力和意愿的组合定义为“成熟度”的主要决定因素，即是否具备解决争端的条件。如果这些因素存在，就有必要促使与这些后果息息相关的方面投入时间和精力来达成协议；如果没有这些先决条件就贸然启动，往往会徒劳无功。在后一种情况下，更好的方法是先花时间确定先决条件，将进展调整得更加节制，或先处理其他问题。正如莎士比亚的戏剧《李尔王》中爱德伽所说的，“成熟是一切之本”。[6]
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在现在和可预见的未来，巴以之间可能还缺乏这些先决条件。以色列的联合政府并不准备做出重大妥协，除非另组一个联盟，但是只有总理或一些其他政治人物才能建立这样的联盟。如果以色列总理是愿意妥协的人，那么以色列早就可能是谈判中的全面合作伙伴。到目前为止，这还不现实。
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巴勒斯坦方面也有原因不同的各种问题。巴勒斯坦政权的分裂特性使得局势特别难以应对。一部分巴勒斯坦人居住在约旦河西岸，一部分住在加沙。虽然如此，问题的主要原因不是地理位置而是政治分裂，因为控制约旦河西岸的巴勒斯坦人政治实力不足，而控制加沙的激进组织哈马斯却没有兴趣接受以色列或与以色列谈判。
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巴以和平没有进展的主要影响对象是巴以双方，而不是美国这样的局外人。几十年来，许多人深信，只要解决巴以冲突，就能促进中东地区更广泛的和平。这种判断真假难断，但现在看很明显，两者之间几乎并不相关，因为即使巴勒斯坦与以色列和平共处，中东许多不稳定和冲突的源头也不会受到重大影响，包括叙利亚、伊拉克、也门与利比亚、阿拉伯与波斯人，以及“伊斯兰国”与其他国家。事实上，这一协议会受到那些围困中东大多数地区的激进团体的攻击，因为这意味着向以色列妥协。
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同样，这不是说应该抛下巴以问题不管不问，任其自由发展。忽略或外交真空不会给中东及其和平前景带来任何益处，还会导致巴勒斯坦方面转而寻求联合国解决争端，那样会进一步疏远以色列。在巴以问题上，有一种观点认为，外交的目的是防止局势恶化，将外交的目标前景放到一个更合适的时机来实现，或积极创造条件拉近这一时机。防止局势恶化的目标需要将沙特阿拉伯、约旦、巴勒斯坦领导人和以色列集中到一起，共同制定规则，尽量减少发生涉及耶路撒冷圣地爆炸性事件的概率；关于前景与时机的契合，需着力于一系列事情，包括约旦河西岸的经济发展、与以色列缔结约定，限制只能在已经开发的街区或地区发展居住区，这样一旦政治环境改变，更有可能签订领土交换的和平协议。还有很强的理由支持应加强巴勒斯坦权力机构的能力，既能够抵抗哈马斯的挑战，也能在建国后具备履行其主权义务的能力。只有这样，以色列才可能与其一同向前推进协作。
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拉丁美洲、非洲与前文所讨论三个区域没有太大差异。这两个区域的地缘政治都不突出，拉丁美洲尤其如此。美国对这两个区域的政策大多应集中于鼓励现有国内政策，推进政治改善和经济增长。但是在一些国家，需要帮助它们建构国家能力，让它们能够更好地对抗恐怖分子、毒品卡特尔及其他犯罪组织。此外，在两个层面上培育区域主义也会有所帮助：在经济领域签订贸易协定；在安全领域，帮助弱国或失败的国家应对人道主义和安全挑战。安全的目标最好通过加强区域和次区域组织的能力（提供有关武器、培训和情报）来推进，这样，不必获得一致同意就可以采取行动。
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[1]“Conference on Security and Co-Operation in Europe Final Act,”1975.
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[2]Alyssa Ayers et al.,Working With a Rising India
:A Joint Venture for the New Century,Council on Foreign Relations Independent Task Force Report No.73(New York
:Council on Foreign Relations Press,2015).
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[3]Jeffrey D.Sachs,“A New Century for the Middle East,”Project Syndicate,December19,2015,https://www.project-syndicate.org/commentary/middle-east-sustaining-development-by-jeffrey-dsachs-2015-12.
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[4]See Haass,War of Necessity,War of Choice,117-120,for a detailed account of what took place between the United States and Israel.
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